1997년 서울시 사회복지관 평가 시범사업으로 시작된 사회복지시설평가 제도가 25주년을 맞았다. 그동안 사회복지시설평가를 놓고 다양한 갈등도 있었지만 사회복지 현장에 긍정적으로 기여해 온 것도 사실이다. 특히 올해는 평가 수행기관이 신설된 중앙사회서비스원으로 변경되며 변곡점을 맞았다. 사회복지시설평가가 사회복지서비스 품질과 국민 복지 증진이라는 목적에 더 가까이 다가가기 위한 숙제는 무엇일까?

사회 : 코로나19로 인해 사회서비스가 축소됐고, 사회복지시설평가 역시 제한적으로 진행될 수밖에 없었다. 올해는 시설평가의 효시인 1997년 서울시의 사회복지관 시범평가 이후 25년이 되는 해이기도 하다. 그간 시설평가 제도의 성과는 무엇인가?

박경수 : 우선 코로나19로 지난해 예정됐던 사회복지관 등에 대한 평가가 올해로 연기됨에 따라 평가 대상 시설이 갑자기 늘어나면서 평가위원 인력 확보에 어려움이 있을 것으로 보인다. 경험과 전문성을 갖춘 평가위원 인력풀이 충분하지 않은 상태에서 수요에 대응하기 위해 준비되지 않은 위원을 선발한다면, 평가 결과에 대한 신뢰성에 부정적인 영향을 미칠 수 있어 우려된다.

시설평가 제도의 성과로는 먼저 시설평가를 통해 공공 예산을 지원하는 근거를 확보하게 됐다는 점을 꼽을 수 있다. 더불어 시설 운영 투명성과 합리화 수준을 제고했고, 이용자 인권 보호 및 서비스 표준화에 기여했으며, 평가지표에 지향성 지표를 편입하면서 서비스 개선을 유도하는 등 성과도 있었다. 또한 서울, 경기 지역에서 지역 여건을 반영해 평가를 진행하게 되면서 전국 평가 제도의 한계로 지적된 지역 특성 반영문제도 일부 보완됐다.

가장 중요한 것은 평가와 관련된 학문적인 지식과 경험이 축적됐다는 것이다. 평가와 직접적으로 관련된 지식뿐만 아니라 평가 과정에서 서비스 최저 기준을 만들고, 개인별 지원 계획에 따른 서비스 제공 방식과 절차를 표준화하는 등 전반적으로 사회복지서비스를 정비하는 역할을 했다. 아울러 교수들이 현장을 평가위원으로 직접 방문하면서 실천 현장에 대한 관심과 이해도가 제고된 것은 학계에도 큰 도움이 됐다. 사회복지는 실용 학문으로써 현장에 대한 이해가 매우 중요하기 때문이다.

사회 : 서울에서는 서울시복지재단이 만들어지면서 본격적으로 평가에 개입했고, 체계적인 평가를 추진하고 있다. 재단은 평가를 어떻게 진행하고 있는지, 강점은 무엇인지 설명해 달라.

윤희숙 : 사회복지시설에 대한 평가, 심사, 인증, 교육 등은 재단 정관상 고유목적사업이다. 재단은 2006년부터 서울시 위탁 사무로 사회복지관 평가 업무를 시작했으며, 서울시 보조금을 지원받는 사회복지시설평가는 2012년까지 서울시복지재단에서 수행했다.

2015년 서울형 평가체계 연구모형이 개발되고, 2016년 시범사업을 운영하면서 전국 표준형이 아닌 서울형 평가를 준비해 2017년부터 보건복지부가 인정한 서울형 평가가 시작됐다. 이때부터 서울시복지재단의 고유사무로 사회복지시설평가를 수행하게 된 것이다. 서울형 평가 대상 시설로는 사회복지관, 노인복지관, 장애인복지관, 장애인직업재활시설, 장애인주간보호시설, 노숙인 이용시설이 있으며 지난해부터 소규모노인복지센터가 서울형 평가 대상에 포함됐다.

서울형 평가의 가장 큰 강점은 정성평가 방식을 도입해 서열화를 지양하면서 각 평가영역의 결과를 기반으로 개선점을 도출하고, 향후 발전을 지향한다는데 있다. 이런 점에서 서울시와 재단이 시설평가의 선도적 모델을 제시하고 있다는 평가를 받기도 하지만 보건복지부에서 시행하는 평가 대상 시설 중 아직 서울형 평가로 전환되지 않은 시설에 대해서도 향후 서울형 평가를 적용할 수 있도록 준비가 필요하다.

사회 : 사회복지시설평가는 시설의 투명성을 제고하고, 균형적 발전을 이끌었다. 뿐만 아니라 지난 25년 동안 새로운 유형의 시설이 출현할 때마다 시설, 인력, 프로그램 기준 등을 설정하는 기반이 됐으며, 서비스 품질을 높이는 계기가 되기도 했다. 번거로운 일임에도 이러한 효과에 대한 공감이 현장의 수용도를 높일 수 있었던 원동력이었다고 본다. 외국의 유사 사례와 특징에 대해 말해 달라.

이승준 : 영국이나 네덜란드는 중앙 통합형으로, 미국의 CMS나 스웨덴, 독일, 핀란드 등은 지방 분권형으로, 일본은 이제 제3자 평가 방식으로 평가가 진행되고 있다. 현재 우리나라는 전반적으로 중앙통합형 형태로 운영되고 있으며, 서울시와 경기도에서 이용시설에 한해 지방분권형 평가가 동시에 이루어지고 있다.

2016년 강흥구 전주대학교 사회복지학과 교수의 ‘사회복지시설평가 중앙-지방정부 역할분담 방안 연구’에서는 중앙정부와 지방정부 역할을 분담하는 방안을 제시하고 있다. 즉, 평가의 전반적인 사항은 중앙정부에서 총괄하되 단계적으로 지방정부에 위임하자는 것이다. 또한 지방정부의 평가권한 확대에 따른 부작용을 보완하기 위해 중앙정부는 지방정부의 평가계획을 심의하며, 평가 결과에 대한 메타평가를 시행하는 방안을 제시했다.

중앙 통합형 평가의 장점은 일괄적 기준에 따른 결과를 분석할 수 있어 시설종별·시도별 편차에 대한 분석이 가능하고, 평가지표 마련 및 공표·평가 운영·인센티브 제공 등에 소요되는 비용을 효율적으로 관리할 수 있다는 점이다. 반대로 시도별 재정여건, 시설 특성 등 여건을 반영한 별도 기준 적용이 어렵고, 전체적인 비용이 커지는 단점도 있다.

더 심오한 연구가 필요하겠지만 개인적으로는 중앙은 최소한의 공통지표 제공, 현장 평가위원 교육 및 운영, 시도별 평가 결과에 대한 메타평가, 품질관리 컨설팅 등 평가 업무를 총괄하면서 시도별 편차가 있는 시설운영비를 지원하는 역할, 지자체는 지역 특성을 반영한 별도 평가지표 개발, 평가 결과를 활용한 인센티브 및 시설기능보강을 지원하는 역할을 맡는 것이 바람직하다고 본다.

박경수 : 일본 시설평가는 △시설 미션과 비전 등 복지 서비스의 기본 방향 영역 △우리나라 시설평가 중 B영역에 해당하는 조직 운영 관리 영역 △서비스 영역 이상 세 가지 영역으로 나눠져 정비되어 있다. 평가 프로세스는 △시설별 자체 평가 △이용자 평가 △현장 평가로 구성되어 있다. 이용자 평가는 많은 시간이 들어 간혹 생략되기도 하지만 이용자가 참여할 수 있는 구조를 평가 체계에 반영한 것은 의미가 있다. 우리나라에서도 만족도 조사 등 방식을 평가 보완수단으로 삼기는 하지만 이런 요소들을 더 적극적으로 반영할 필요가 있다.

독일에서는 정부의 감독이나 관련 단체의 개입 없이 전문 품질 인증기관에서 ISO9001 인증 등 방식으로 평가를 수행하고, 시설이 자체적으로 실시한 회계감사 결과를 공개해서 수요자들의 선택권을 보장하고 있다. 이는 전문기관에서 체계적이고 통합적인 기준을 적용하는데 유효한 방식으로 평가의 객관성을 확보하는 장점이 있다. 이런 점들도 향후 시설평가 발전 방향을 고려할 때 감안해야 할 부분이다.

사회 : 우리나라 사회복지시설평가는 다른 사례를 참고해 만들어진 것이 아니라 새로운 사례를 선도했고, 일본 등 다른 나라의 사회복지분야뿐 아니라 국내의 문화예술 등 다른 분야에도 시범적인 모델이 됐다고 본다.

일본의 이용자 평가 방식에 대해서는 예상과 다른 조사결과가 도출되는 경우가 많아 일본 학계에서도 곤혹스러워하고 있다. 우리나라에서도 평가 초창기에는 이용자 평가가 이루어졌으나 일본과 유사한 문제가 지적되면서 나중에는 평가점수 반영 없이 형식적으로 진행되는 결과를 낳았다. 이용자 평가가 제대로 이루어지려면 충분한 인력과 예산이 뒷받침되어야 할 것이다.

윤희숙 : 시설평가에서 일본과 우리나라의 가장 큰 차이 중 하나는 평가주체와 관련된 부분이다. 서울시복지재단과 유사해 보이지만 훨씬 더 광범위한 기능을 하고 있는 도쿄도(東京都)보건복지재단은 도쿄 지역 공통지표나 평가 내용, 평가자 역량 등에 대한 기준 등을 총괄하고, 평가 수행기관은 공모를 통해 위탁하면서 2~3년 마다 변경할 수 있다. 특이한 것은 피평가기관이 평가 수행기관과 평가위원을 직접 선택할 수 있는 체계로 운영되고 있다는 점이다. 일견 평가 결과가 왜곡될 가능성이 있어 보이지만 평가위원이 제시한 결과를 통해 시설들이 피드백을 받아 활용해야 하기 때문에 투명한 운영이 가능하다.

다른 하나는 평가 여건 차이다. 우리나라는 평가위원이 평가 내용과 대상 시설에 대해 충분히 숙지한 상황에서 현장 평가를 진행하기 어려운 여건이다. 2012년 일본에 방문했을 때 가장 부러웠던 점은 은퇴 교수, 평가대상 분야와 관련된 시민 대표 등이 적극적으로 참여하고, 평가위원들이 본인들을 채용한 평가 수행기관의 회의실에서 3일 동안 평가 대상 시설과 평가 결과 등에 대해 충분히 검토하고, 피평가기관과 소통할 수 있는 환경이 조성되어 있었다는 점이다.

사회 : 실천 현장은 계속 발전하고 있는데 평가 수행기관은 인력도 충분하지 않은 상태에서 점점 권위를 잃어가면서 평가체계에 현장의 목소리가 점점 더 많이 반영되어 왔다. 그 결과 평가 결과의 상향평준화와 변별력 하락에 대한 우려가 제기되고 있다. 때마침 평가 수행기관도 변경되면서 이 시점을 평가의 근본적 변화를 위한 적기로 활용해야 한다는 의견도 있는데?

박경수 : 평가 전문기관을 설립하는 등 안정된 체계가 필요하다. 업무 이관에 대한 충분한 준비 없이 평가 수행기관이 바뀌면서 업무의 연속성이 떨어지고, 전문성이 중요한 담당자가 바뀌면서 혼란이 야기된다. 또한 수행기관이 평가 업무를 얼마나 중요하게 여기고 비중을 두느냐에 따라 결과는 확연히 달라질 것이다.

한국사회보장정보원이 평가업무를 수행했던 기간 동안에는 지표를 개발·보완하려는 노력과 체계 개선 등 혁신하고자 하는 의지가 부족했다고 본다. 중앙사회서비스원으로 평가 업무가 이관되면서 정보원 시절에 비해 어떤 변화가 있을지 지켜봐야 한다. 근본적으로는 보건복지부가 재정이나 인력에 대해 좀 더 과감하게 투자하고, 혁신해야 한다는 의지를 가져야 하는데 여건상 큰 희망을 갖기는 어려워 보인다.

이승준 : 한국사회복지협의회는 평가 업무를 기관의 핵심 업무로 취급해 모든 평가 담당 직원을 석사 학위 이상 소지자로 채용했다. 또한 현장 상황 파악과 피평가 기관과의 갈등 관리를 위해 관련 협회 및 시설과 수시로 소통하며 평가를 수행했다. 이에 비해 한국사회보장정보원은 사회복지시설정보시스템, 행복e음 등 다양한 시스템 관리·운영 업무를 주로 하다 보니 경영진도 평가 업무 예산·인력 지원 등에 관심이 적었고, 실무자들도 기관 내에서 소외받고 있다는 인식이 컸다. 다만 협의회에서는 계약직이었던 직원들이 정보원에서는 무기계약직으로 전환돼 처우는 다소 나아졌다.

이번에 중앙사회서비스원은 담당 인력을 정규직으로 채용하면서 고용 안정성은 더 높아질 것으로 보이지만 향후 중앙사회서비스원이 평가 업무를 기관의 핵심 업무로 생각하지 않는다면 현재의 시설평가 체계를 근근이 유지하는 정도로만 운영하게 될 것으로 예상된다.

사회 : 20여 년 전에 비해 평가 대상 시설은 크게 늘었지만 평가 예산에는 큰 변화가 없어 관련 부대사업이나 평가위원에 대한 처우 또한 축소됐다. 보건복지부는 시설평가가 적은 예산으로 사회복지 현장과 서비스 품질을 높일 수 있는 수단이라는 점과 그간의 성과를 인정하고, 이에 걸맞게 지원해야 한다.

한국보건사회연구원에서 한국사회복지협의회로 업무가 이관될 때는 현장과의 접점을 넓히고자 하는 명분이 있었고, 한국사회보장정보원으로 이관할 때는 정보원이 보유한 자료를 용이하게 활용할 수 있다는 명분이 있었다. 그런데 중앙사회서비스원으로의 업무 이관에는 합리적인 명분을 찾아보기 어려워 아쉽다. 이 외에 사회복지시설평가가 나아갈 방향을 제안한다면?

윤희숙 : 코로나19 이후 뉴노멀 시대에 사회복지시설이 가장 중요하게 갖추어야할 것은 위기에 대응하는 역량이라고 생각한다. 위기에 민첩하게 대응하는 시설일수록 지역사회와 소통이 잘 되고, 공공분야와 차별화되는 지속성과 전문성을 발휘할 가능성이 높기 때문이다. 이러한 기대에 부합하는 시설이 합당한 평가를 받기 위해서는 평가체계의 변화도 필요하다. 서비스를 체계적으로 계획하고 얼마나 잘 수행했는지 평가하는 기존 체계로는 변화무쌍한 환경의 요구와 변화에 시설들이 어떻게 적절히 대응했는지 평가하기 어렵다.

코로나19와 같은 상황이 발생했을 때 어떻게 위기를 인식하고, 적절한 논의과정을 거쳐 계획을 변경했는지, 변경된 계획에 따른 자원 투입 과정과 결과는 무엇인지, 이를 어떻게 평가할 것인지 연구하고 준비할 필요가 있다. 이러한 과정을 어떻게 자료화해서 평가자료로 형성할 수 있을지 등이 새로운 관심분야로 부상하고 있다.

현재 평가지표는 근거 기반으로 평가내용에 대한 증거를 확인하는 방식이 많다. 교육 시간, 종사자 현황, 사업실적 및 예산집행 등 계량화 할 수 있는 지표는 미리 데이터화해 그대로 평가자료로 활용한다면 평가의 투명성도 제고되고, 시설들이 더 신중하게 자료를 제출하게 될 것이다. 아울러 이러한 기록을 사전에 검토할 수 있다면 현장 평가가 보다 실질적이고 효율적으로 진행될 수 있다.

평가의 목적은 평가 결과 활용에 있다. 자체평가 내용 및 근거자료가 정확하게 작성됐는지 확인하는 차원의 현장 평가가 아니라 평가 대상 시설의 정체성과 지향점, 과거 평가 결과에 대한 개선 등 정성적인 노력을 심층적으로 평가함으로써 평가 결과를 향후 시설운영에 활용하는 문화를 형성해 나가야 한다.

박경수 : 향후 시설평가가 지향해야 할 방향은 서비스의 질과 전문성을 제고하는 것이다. 현재 시설평가는 질적 평가지표로 얼마나 전문성 있게 사업계획이 수립되었는지, 욕구 조사나 만족도 조사를 했는지, 사례관리는 적절하게 이루어졌는지 정도만 다루고 있어 너무 한정적이다. 결국 그 시설을 이용하는 이용자들의 삶이 얼마나 나아졌는지에 초점을 두고 평가하는 방향으로 개선해야 한다. 이를 위해 어느 정도 수준에 이른 시설에 대해서는 인증제를 도입한다든지 평가를 간소화할 필요도 있다.

이승준 : 정부의 역할은 평가의 분명한 목적을 재정립하고, 평가 수행기관이 어떤 목적과 방향으로 업무를 수행해야 할지 제시하는 것이다. 또한 각자의 단점을 상호 보완할 수 있도록 보건복지부, 중앙사회서비스원, 지자체의 역할을 좀 더 명확하게 규정할 필요가 있다. 아울러 중앙사회서비스원은 전체적인 평가의 틀을 갖춰나가는 과정에 정책 관계자, 학계, 평가위원, 현장 종사자들과 소통을 확대해야 한다.

윤희숙 : 평가 과정과 평가 결과 활용에 대한 지자체 역할이 대폭 확대되어야 한다. 지자체의 평가 결과 활용 범위가 민간위탁 심의 때나 인권침해 사건 등 부적절한 이슈가 나타날 때로 국한되는 경우가 많다. 커뮤니티케어가 강조되면서 지자체의 복지 수준을 포괄적으로 제고해야 할 시점이다. 지역 내 사회복지시설들의 역량 강화에 대한 자치구의 책임성이 더 높아져야 한다. 지자체가 사회복지시설에 대한 지도감독 결과를 시설에 적절하게 피드백하기 위해서라도 평가 결과를 제대로 활용할 수 있어야 한다. 이제 더 이상 평가 결과가 인센티브 지급에만 쓰여서는 안 된다.

이승준 : 단편적으로 평가 결과 우수시설과 개선시설에 금전적 인센티브를 제공하는 현행 제도에도 손질이 필요하다. 해당 지역에서 매년 받는 시설만 계속해 받는 등 일부 시설에 인센티브가 집중되는 문제가 있다. 만약 예산 문제로 인센티브를 확대하기 어렵다면, 우수 평가시설에 대해서는 차기 평가 대상에서 제외하거나 업무로 지쳐있는 시설 종사자들에게 일상에서 경험하기 어려운 여가 프로그램이나 우수 문화예술 공연 이용 기회를 제공하는 등 인센티브 제공 방식을 다양화하는 것도 좋은 방법이 될 수 있다.

아울러 올해 차세대사회복지시설정보시스템 전면 개통에 발맞춰 이를 시설평가에 적절히 활용할 수 있는 방안을 강구해야 한다. 우선 일부 평가 항목에 대해서는 시스템이 보유한 데이터로만 평가하거나 평가위원에게도 데이터 접근 권한을 부여해 현장 평가 전 열람할 수 있도록 하는 등 시간을 효율적으로 활용하고, 객관성을 담보할 수 있는 체계를 단계적으로 구축해야 한다. 이를 통해 평가의 투명성도 제고되고, 종사자의 업무 부담도 경감될 수 있다.

박경수 : 직능단체 등도 시설에 대한 지원이나 심사를 할 때 평가 결과를 최대한 활용해야 한다. 그래야 시설에서도 평가에 대한 민감성이 높아질 수 있다. 다만 평가 결과에 대한 시설의 수용성을 제고하기 위한 노력도 필요하다. 평가자 간의 편차, 태도, 전문성 등에 대한 현장 종사자들의 의구심은 평가 결과에 대한 수용도를 떨어뜨리게 한다. 평가위원 선발과 교육을 강화하고, 표준점수와 같이 편차를 줄여나가기 위한 방안 마련, 전문 평가기관 설립 등 평가 운영 구조를 더욱 체계화해야 한다. 점차 자체적으로 평가를 수행하는 시도가 늘어날 것에 대비해서라도 꼭 필요한 과제다.

윤희숙 : 평가 업무의 지속적인 발전을 위해서는 누가 업무를 맡든 운영체계에 따라 운영할 수 있어야 한다. 재단이 평가 업무를 수행하고 있지만 인력에는 계속 변화가 있다. 그럼에도 사업의 지속성을 유지할 수 있는 것은 운영체계가 확립되어 있기 때문이다. 시스템에 적재된 평가 결과 데이터를 활용해 연속적인 흐름을 분석하고 활용할 수 있도록 데이터를 축적하는 시스템 기능을 강화해 미래를 대비할 필요가 있다. 그리고 평가위원들은 이러한 데이터를 사전에 숙지해 평가할 때 활용할 수 있도록 준비해야 한다.

아울러 지역마다 평가인력의 양과 질 모두 편차가 큰데 이를 해소하기 위한 중앙 차원의 지속적인 고민이 필요하다. 평가위원에게 요구되는 신뢰성과 전문성 제고 방안을 마련하는 것은 평가 수행기관의 중요한 역할이다. 올해부터 평가를 수행하는 중앙사회서비스원은 이 과제를 중장기 목표로 삼고 집중해야 할 것이다.

사회 : 사회복지 현장의 수준과 종사자의 역량이 높아진 것에 걸맞게 평가 제도에 혁신이 필요하다는 의견이 모였다. 이번 좌담이 평가의 실효성을 높이고, 사회복지 발전에 기여할 수 있는 계기가 되기를 기대한다. 보건복지부와 중앙사회서비스원에서도 이를 적극적으로 참고해 주기 바란다.