○ 탈빈곤 정책의 핵심 자리한 ‘자활사업’

탈빈곤 정책의 주요 접근방식으로 자리 잡은 자활사업은 수급자, 차상위자 등 저소득층 계층의 탈빈곤을 위한 제반 수단, 방법, 제도 등의 총체적 개념이라고 할 수 있으며, 「국민기초생활보장법」은 이 자활 지원에 대해 상세하게 정의하고 있다.

자활 지원체계는 정부·지자체와 민간전달체계, 즉 주무부처로서 보건복지부와 지자체, 한국자활복지개발원·광역·지역자활센터를 의미한다. 더 확장된 개념으로는 복지부 등 정부 부처, 지역사회, 법령 및 제도, 정보시스템 등 정보자산, 자활기금 및 중앙 자산펀드 등을 아우른다.

1996년 시범사업으로 시작된 지역자활센터는 1998년 「생활보호법」이 개정되면서 법제화됐다. 2004년에는 광역자활센터 시범사업이 실시됐고, 2008년에는 중앙자활센터가 설립됐다. 이와 같이 구축되어 온 자활사업 민간전달체계의 법제화는 2012년 「국민기초생활보장법」 개정으로 광역자활센터 설치 근거가 확립되면서 일단락 됐다.

○ 시범사업 20여 년 만에 민간전달체계 완비

외환위기 이후 실업·빈곤정책에 신자유주의적 요소와 사민주의적 요소가 공조하는 ‘생산적 복지’가 나타났다. 자활은 생산적 복지가 표방하는 요건과 밀접한 관련이 있다. 그 요건은 ▲신자유주의적 경제·노동 정책과 공존할 수 있는 한도 내에서 국가의 정책적 개입을 허용하는 정책 ▲적극적인 탈빈곤 추진 정책 ▲내재적으로 복지재정의 무한적 확대를 막는 복지재정 절감 정책으로 정리할 수 있다.

「국민기초생활보장법」 제정 이후 지역자활센터는 2004년 242개소가 설치됨으로써 사실상 전국을 망라하는 대표적인 자활 지원 인프라로 자리 잡았고, 2008년 세계금융위기, 2019년 코로나 팬데믹 등 국가적인 경제위기에 저소득층의 사회안전망 역할을 수행했다.

광역자활센터는 2004년 대구, 인천, 경기 등 3개 광역자치단체에 시범 설치한 것을 시작으로 2021년 제주까지, 세종을 제외한 전국 16개 시·도에 설치됐다. 광역자활센터는 자활 지원체계가 주로 지역 내에서만 이루어지고 서비스 제공주체가 복지부와 노동부로 이원화되어 이용자의 편의도모가 어렵고, 자활 지원기관 간의 연계 및 서비스 제공에 한계가 있다는 지적에 따라 자활사업 네트워크 구축 및 연계 강화를 위해 도입됐다. 광역자활센터의 주요 사업으로는 광역단위의 창업 및 취업지원체계 구축, 자활기업 지원을 위한 경영컨설팅 및 창업지원, 지역자활센터 지원, 교육훈련 등이 있다.

2008년 7월 설립된 중앙자활센터와 2015년 4월 개원한 한국자활연수원이 통합돼 2019년 7월 한국자활복지개발원이 발족하면서 자활 지원 민간전달 체계가 완비됐다. 이로써 자활사업은 자활근로사업을 통한 자활공동체 창업 중심에서 벗어나 다양한 사업을 시도하는 계기가 마련됐다. 예로 2009년부터 실시한 희망리본 사업은 성과중심 취업지원 자활사업이라는 새로운 경로를 제시했다. 2010년 시작한 자산형성지원사업(희망키움통장)은 일하는 수급자에게 정부가 매칭금을 지원하는 사업으로써 취약계층의 근로유인과 탈수급 장려 측면에서 복지부와 기재부가 적극 지원했다. 자산형성지원사업은 희망키움통장Ⅰ(수급자)과 희망키움통장Ⅱ(차상위), 내일키움통장(자활참여자), 청년희망키움통장(수급청년), 청년저축계좌(차상위 청년)등으로 다양하게 발전했다. 2021년 희망저축계좌Ⅰ(수급자),희망저축계좌Ⅱ(차상위), 청년내일저축계좌(중위 100% 이하 청년)로 개편되면서 서비스 참여자가 대폭 확대됐다.

자활공동체는 2012년 자활기업으로 명칭이 변경되었으며, 전국자활기업 설립으로 자활사업의 지역적 한계를 극복하는 계기가 됐다. 또한 광역자활센터의 운영주체를 통일시키고 사업을 표준화하기 위해 광역자활센터 위탁을 추진했다. 현재 16개 광역자활센터 중 경기, 인천, 강원, 서울을 제외한 12개소를 한국자활복지개발원이 위탁운영하고 있다. 

○ 3년마다 기초생활보장 자활급여 기본계획 수립해 체계적 지원 

2015년 7월 맞춤형 급여 개편 이후, 정부는 기초생활보장 급여 간 정합성을 높이고, 더욱 체계적인 빈곤층 자립 지원을 위해 3년마다 사회·경제적 여건, 인구·가구 특성 변화를 반영한 자활급여 기본계획을 수립해 왔다. 자활급여 기본계획은 ▲자활사업 참여자 ▲자활프로그램 관리 및 성과관리 ▲자활기업 육성 ▲자산형성 ▲자활인프라 등 크게 5개 방향으로 추진된다.

제1차 자활급여 기본계획에 나타난 인프라 정책은 광역자활센터 및 자활연수원 설치, 자활기금 등의 확충을 통한 사업기반 구축, 자활기금 활용도 제고 및 중앙자산키움펀드 운영이었다. 자산형성 지원을 통한 자립유인 강화를 위해 자산형성 지원사업의 전달체계를 개편했고, 통장별 상이한 업무체계를 개선했다. 이에 따라 시·군·구는 대상자 모집 선정 등 사업을 총괄하고, 장려금 업무는 중앙자활센터, 교육사례관리는 지역자활센터가 수행하여 광역센터가 수행하던 희망키움통장Ⅱ 업무가 중앙 및 지역자활센터로 이관됐다. 이는 행복이음 등 자산형성지원 전산시스템 재구축과 자활정보시스템 기능 개발의 계기가 됐다. 자활인프라 및 참여자 교육체계의 혁신은 자활기업 컨설팅 교육, 자활생산품판매지원, 자산형성지원 사업 참여자 선정 관리 등 자활사업 운영지원 기능을 강화하는 것이었다.

제2차 자활급여 기본계획은 코로나19 경기 여파의 장기화로 수급자·차상위층 증가가 우려되는 정책 여건 속에서 부양의무자 기준 폐지, 기준 중위소득 산출방식 개편 등에 따라 조건부수급자 등의 확대가 추진됐다. 또한 온라인 비대면 방역 수요 확대와 디지털 기반이 취약한 자활사업 영역의 충격 완화 및 미래 적응형 자활인프라 변화 필요성도 담았다. 제3차 자활급여 기본계획의 자활 지원 인프라 고도화는 ▲사례관리의 정교화에 따른 전달체계 정비추진 ▲자활근로, 자활기업 및 자산형성 등의 사업
지원·관리시스템 고도화 추진 ▲인프라별 기능 명확화 및 유기적 협력 강화로 추진된다. 이는 자활 지원 인프라 확대에서 자활 지원 인프라 고도화로의 전환을 의미한다. 지난 20여 년 간의 자활 지원 인프라 확대 중심 정책에서 벗어나 이제 질적 전환 시기를 맞고 있다는 것이다.

제3차 자활급여 기본계획은 ‘연계’라는 키워드가 특히 중요하다. 자활사업과 취업지원 정책 수행기관의 연계성 강화, 자활복지개발원·광역·지역자활센터의 연계 운영 및 역량 재배치, 자활근로·자활기업·자산형성지원사업 간의 연계성 고려, 공공기관 연계 사회서비스 개발, ESG연계 자활사업 개발 등 자활사업 전반에 걸쳐 ‘연계’는 중요한 화두다.

어떻게 연계할 것인가? 정보자산 관리를 통해서 가능하다. 차세대 행복이음이 아직 원만하지 않더라도 데이터 기반 행정은 먼 미래의 일이 아니다. 현재 자활정보시스템 구축을 통해 자활 지원 및 관리 시스템의 체계화는 어느 정도 이루었다. 향후 자활 이력과 개인의 변화를 정보시스템에 축적하고, 자립역량 교육과 취업지원 활동 등 고용정보와 연계를 추진하게 된다. 이를 위해 망 분리 등을 통한 자활복지개발원·광역·지역자활센터의 정보보안과 개인정보보호 기반을 정비하고, 이력관리 통합정보시스템 구축 등 정보시스템 고도화를 반드시 추진해야 한다.

○ ‘자활학회’ 결성해 자활사업 뒷받침 기대

지역자활센터가 도시 빈곤층 대상으로 시장참여를 통한 경제적 자립을 위해 시범사업을 실시했다는 사실에 주목한다. 자립준비청년, 한부모가정 등 취업취약계층, 농어촌 지역 등 새로운 자활정책 대상 확대를 자활은 어떤 관점으로 접근할 것인가? 생산적 복지, 시장친화적 복지와 아울러 적극적인 탈빈곤 추진은 자활이 반드시 추구해야 할 정책이다. 자활의 목표는 근로미약자의 적극적인 탈빈곤과 노동통합에 있으며, 이미 「국민기초생활보장법」은 청년들의 중위소득 100%까지 자산형성지원사업 참여를 보장하고 있다.

자활 지원 인프라의 고도화는 전달체계 고도화만을 의미하지 않는다. 자활사업 고도화 지원체계 구축을 포함한다고 할 수 있다. 자활사업 고도화를 지원하는 전문가 집단이 필요하다. 예로 자활학회는 어떤가? 자활사업 시작 후 약 30년을 지나면서 많은 전문가와 현장 활동가들이 자활사업의 성과를 축적해왔다. 자활 공적개발원조(ODA) 사업은 자활사업 재도약의 계기가 될 수도 있다. 자활기금과 중앙자산키움펀드는 자활사업의 중요한 인프라로써 자활사업의 성장과 발전을 잘 설명하고 있다. 그 자원은 자활사업 고도화에 사용되어 자활사업 발전에 선순환 돼야 한다.

* 이 글은 2023 사회복지공동학술대회 ‘산학협력 세션’에서 발표한 내용을 정리한 것입니다.