사업의 제도적 동향

일본의 영유아가정을 대상으로 한 대표적인 아동복지사업으로 ‘영아가정전호방문사업’과 ‘양육지원방문사업’을 들 수 있다. 2008년 아동복지법의 일부개정을 통해 처음으로 제도화된 이 두 사업은 ‘모자보건법’을 근거로 1961년에 시행된 ‘신생아방문지도사업’과 추진 배경이나 목적 등에 있어서 약간의 차이가 있다. 신생아방문지도사업이 핵가족화와 지역사회 내 관계의 소원화 등으로 인해 고립상황에 처한 육아가정의 건강관리·지도를 위해 시작됐다면, 본고에서 다룰 두 사업은 영유아가정의 육아 및 생활 지원을 수행하고, 2000년대 당시 일본의 사회 현안으로서 주목 받았던 아동학대 문제를 조기에 발견·개입하기 위해 시행됐다.

그 후 아동빈곤 문제가 사회적으로 주목받았던 2015년에는 내각총리대신 주재의 ‘아동빈곤대책회의’에서 ‘모든 아동의 안심과 희망 실현 프로젝트’가 결정되어 빈곤문제에 특히 취약한 한부모가정 및 다자녀가정의 지원 강화와 아동학대방지책이 동시에 추진됐다. 이 프로젝트에 있어서 고립되기 쉬운 육아가정에 대한 아웃리치 과제 중 하나로서 2020년까지 ‘영아가정전호방문사업’과 ‘양육지원방문사업’을 전국 시구정촌(市区町村)으로 확대하는 목표가 설정됐다. 

그리고 2023년 4월에 후생노동성의 어린이가정국과 내각부의 어린이·육아본부 등 아동복지업무를 일원화한 공공기관으로 신설될 예정인 ‘어린이가정청(こども家庭庁)’의 업무 방침을 담은 ‘어린이정책의 새로운 추진체제에 관한 기본방침’에서는 영유아 건강검진을 받지 않고 있는 아동이나 보육원·초등학교에 입원·입학하지 못하고 있는 ‘미취원아동(未就園児等)’ 등의 조기 발견 및 지원을 위한 주요 대책 중 하나로서 ‘영아가정전호방문사업’과 ‘양육지원방문사업’이 규정됐다.

이렇듯 두 사업은 피학대아동, 빈곤아동, 미취원아동 등으로 대상을 확대하면서 영유아가정이 떠안고 있는 복합적인 생활과제를 조기 발견·개입하기 위한 아동복지사업으로 성장해 오고 있다.

사업 내용과 실시현황

후생노동성에 의한 사업 가이드라인 및 조사결과에 따르면, ‘영아가정전호방문사업’은 생후 4개월이 되기 전까지 영아가 있는 모든 가정을 방문하여 육아·생활 등의 고민을 상담하고, 필요한 복지서비스를 소개·연계해 주는 아동복지사업이다. 생후 4개월이 되기 이전의 모든 영아와 부모를 대상으로 하며, 2020년 4월 시점에 전국 시구정촌의 99.9% 지역(1741개 중 1739개 지자체)에서 실시되고 있다. 사업 운영방식은 ‘직영’이 78.0%, ‘위탁’이 22.0%(일부위탁 88.1%, 전부위탁 11.9%)이며, 전국 지자체 중 해당 지원자를 배치한 지자체의 비율은 보건사 93.8%, 조산사 49.4%, 간호사 14.6%, 모자보건추진원 12.6%, 보육사 8.9% 등이다.

한편, ‘양육지원방문사업’은 영아가정전호방문사업 등의 실시 결과 추가적인 양육지원이 필요하다고 판단되는 영유아 및 부모를 대상으로 지속적인 가정방문을 실시하여 육아 및 생활에 대한 지도 및 지원을 수행하는 아동복지사업이다. 이 사업은 내용 면에서 육아 생활 등에 대한 전문적인 상담지원을 수행하는 ‘전문적상담지원’과 육아 가사 등을 직접적으로 지도하고 돕는 ‘육아가사원조’ 두 종류로 나뉘며, 지원기간 면에서는 정서적 불안 등으로 추가적인 육아 지원이 필요하다고 판단되는 영아가정을 대상으로 한 ‘단기집중지원형’과 생활곤궁이나 방임·학대 등 부적절한 양육 상태에 놓여 지속적인 추가 지원이 필요하다고 판단되는 영유아가정을 대상으로 한 ‘중기지원형’의 두 유형으로 나뉜다. 2019년 시점에 양육지원방문사업의 실시율은 78.7%(1741개 중 1370개 지자체)이다.

영아가정전호방문사업을 실시하는 전국 지자체 중에 84.1%(1450개 지자체)가 ‘추가적 지원이 필요한 가구가 있다’고 판단하고 있으며, 이 중에 지원이 필요한 가구를 양육지원방문사업에 연결한 지자체는 63.1%(915개 지자체)이다.

사업의 의의와 과제

‘영아가정전호방문사업’과 ‘양육지원방문사업’의 관계는 공중위생학에서 제시하는 접근법인 ‘포퓰레이션 어프로치(population approach)’와 ‘하이리스크 어프로치(high-risk approach)’의 관계로서 자주 설명된다. 전자는 집단 전체를 대상으로 보편적인 지원을 수행함으로서 집단 전체의 건강 증진을 도모하고, 문제의 발생 자체를 예방하고자 하는 접근법이며, 후자는 고위험군을 선별하여 집중적인 지원을 수행함으로써 고위험군의 문제를 조기에 발견·개입하고, 문제가 더욱 악화되는 것을 방지하고자 하는 접근법이다. 이 두 접근법이 조화를 이룰 때 ‘영아가정전호방문사업’과 ‘양육지원방문사업’이 지향하는 아동학대나 미취학아동 등의 조기발견 및 개입이 영유아 발달 단계에 따라 단절 없이 지속적으로 이루어 질 수 있다. 실제로 이 두 사업을 실시하는 지자체의 대부분이 사업의 효과성을 높게 평가하고 있으며, 사업을 이용한 부모의 경우, ‘육아 지식·기술의 습득’, ‘기분 전환·심리적 안정’, ‘육아에 대한 긍정적인 의식 전환’, ‘상담할 수 있는 사람의 증가’ 등 다양한 효과가 나타나고 있다.

그러나 이 두 사업에 대해서는 다양한 문제점도 지적되고 있다. 먼저 ‘영아가정전호방문사업’의 지원자가 각 영아가정을 방문하는 횟수가 원칙상 1회로 한정되어 있다는 점이다. 단 한 번의 방문으로 아동학대나 방임 등 가정 내에 잠재되어 있는 문제를 발견하는 데에는 한계가 있으며, 문제 발생의 징후를 감지하고, 대상자의 생활환경 및 과제를 포괄적으로 사정(assessment)해야 하는 등 지원자의 높은 전문성이 요구된다. 하지만 전문성 향상을 위한 연수 시간과 내용이 충분하지 않다는 점 또한 과제로 지적되고 있다. 후생노동성의 가이드라인에 따르면, 본 사업의 연수는 △방문 실시 전 기초 연수 △실제 방문에서 직면하는 문제의 해결을 위한 기술 향상 연수 △사례 검토 등 응용 연수와 같이 크게 세 가지 틀로 나뉘며, 구체적인 연수 시간 및 내용은 각 지자체의 실정에 맞춰 설정하도록 규정되어 있다. 이러한 연수 체제 하에서는 필연적으로 지역 간 편차가 생기기 쉽고, 연수의 효과를 전체적으로 평가하기 어려운 문제가 발생할 수 있다.

게다가 ‘영아가정전호방문사업’의 경우, 보편적 복지서비스임에도 불구하고 모든 영아 가정을 돌보지 못한다는 한계가 있다. 2019년 4월~2020년 3월 방문대상가정은 84만9350가구이며, 이 중 실제로 방문지원을 수행한 가구는 80만4702가구로 방문율은 94.7%를 기록했다. 또한 방문지원을 수행한 가구 중에 지원이 필요하다고 판정된 가구 수는 12만9390가구(16.1%)이다. 후생노동성의 가이드라인에는 방문에 대한 대상자의 동의를 얻지 못해 수차례 방문의 취지를 설명하고 설득했음에도 불구하고 동의를 얻지 못한 경우, 방문 대상으로 하지 않는다는 규정이 있어 지원이 필요함에도 불구하고 복지서비스에 연결되지 못한 가구가 적지 않게 존재할 것으로 추정된다. 관계 형성과 접근이 어려운 보호자 중에는 아동학대 위험군이 존재할 가능성이 높기 때문에 대상자로부터 가정방문에 대한 동의를 보다 용이하게 받기 위해서는 임신기부터의 꼼꼼한 정보 파악과 신뢰관계 구축이 중요하다는 점이 지적되고 있다.

이렇듯 일본의 영유아를 대상으로 한 아동복지사업은 보편적·선별적 복지서비스의 통합적인 실시 및 전국적 확대를 통해 일정 부분 큰 성과를 내고 있는 반면 다양한 과제와 한계에도 직면하고 있다. 한국의 아동학대 대응체계 관련 정책브리핑에 따르면, 가정방문을 통해 영유아의 건강과 양육 상황을 살피기 위한 대책으로 2020년에 시행된 ‘생애초기 건강관리 시범사업’을 2024년까지 전국 258개 보건소로 확대하는 등 한국의 영유아 대상 보건복지사업도 일본과 비슷한 정책 흐름을 보이고 있다. 일본의 ‘영아가정전호방문사업’ 및 ‘양육지원방문사업’이 성장해 온 과정과 현재 직면하고 있는 과제들은 한국의 영유아 보건복지사업의 향후 발전에 다양한 시사점을 제시할 수 있을 것이라 생각된다.