7월 19일, 후생노동성은 ‘지역공생사회 실현을 위한 포괄적 지원과 다양한 참가 및 협동 추진에 관한 검토회(이하 지역공생사회추진검토회)’의 중간보고서를 발표했다. 이는 ‘지역공생사회의 실현’이라는 복지개혁의 일환으로 2017년에 성립된 ‘지역포괄케어시스템 강화를 위한 개호보험법 등의 일부를 개정하는 법률(이하 개정법)’에 의거한다. 구체적으로 개정법의 부칙에 2020년을 목표로 ‘포괄적 지원체제의 전국적 정비를 위한 방안 검토 및 그 결과에 따른 조치 강구’가 명시되어 있다.

이번 중간 보고서는 개정법에 근거해 실시된 지역공생사회추진검토회의 내용을 정리한 것이다. 이에 더해 2016년부터 ‘지역공생사회 실현을 위한 지역만들기 강화 추진 시범사업(2018년 현재 151개 지자체 참여)’이 실시되고 있는 점, 2018년 10월에 설치된 ‘2040년을 전망한 사회보장·노동방법 개혁본부’에서 ‘지역공생 등의 실현을 위한 방안’이 검토사항으로 지적된 점, 2019년 6월에 각의결정된 ‘경제재정운영과 개혁의 기본방침 2019’에서 ‘모든 사람이 지역과 삶의 터전 및 보람을 함께 만들어가는 지역공생사회 실현’을 위해 ‘거부 없는 상담지원 등 포괄지원과 다양한 지역활동의 보급·촉진에 관한 새로운 제도의 창설 검토 및 방안 강화’를 방향성으로 제시한 점 등을 고려할 때, 복지개혁으로써 ‘지역공생사회의 실현’이 갖는 의미가 크다는 것을 알 수 있다.

새로운 복지 접근법 ‘반주형 지원’

일본의 복지정책은 생애주기에 일반적으로 발생하는 리스크와 문제를 상정하여 그것들을 해결하기 위한 현금·현물 등의 복지서비스를 제공해 오고 있다. 이러한 접근은 고령, 장애와 같이 대상자별 제도의 전문성 향상에 기여해 온 반면, ‘8050문제(80대의 부모가 50대의 자녀를 부양하는 사회문제)’와 같이 개별제도의 적용요건에 해당하지 않는 경우에는 지원 대상에서 배제되기 때문에 복잡하고 다양한 욕구에 유연하게 접근할 수 있는 복지서비스가 필요하다고 지적돼 왔다.

이와 같이 개인과 세대를 둘러싼 환경은 급변하고 있다. 예를 들면 △사회적 고립과 같은 관계의 빈곤화 △고용에 의한 사회보장 기능 약화 △고령화 및 1인가구 증가 △한부모가정 증가 △공동체기능 저하 △저출산고령화에 따른 인구동태 변화 △경제의 세계화 등이다. 이러한 변화에 따라 복지욕구가 복잡, 다양해졌고 이를 해결하기 위해 관계의 지속을 목적으로 한 접근법인 ‘반주형 지원’이 제시됐다. 반주형 지원이란 지원자와 이용자가 지속적으로 관계하면서 이용자와 그 주변의 관계를 넓혀가는 것을 목적으로 하고 이용자의 삶 전체를 대상으로 생애주기를 의식하면서 지속적 관계를 만들기 위한 상담지원을 중시한다.

사회복지사 등의 전문가가 반주형 지원을 활용하면 다음과 같은 지원의 질적 변화가 있을 것으로 기대하고 있다. △개인(이용자)이 복잡하고 다양한 문제에 직면했을 때 그 역경을 이겨내고자 하는 힘을 고취시키는 것에 역점을 둔 지원 △‘지원을 하고’, ‘지원을 받는’ 일방향적 관계가 아닌, 지원자와 이용자가 ‘지원 안’에서 상호적 성장 관계 구축 △‘구체적인 문제해결을 목적으로 한 접근법’과 동시에 기능함으로써 지원자와 이용자의 중층적 관계 구축 △고립상태인 이용자의 타인 및 사회에 대한 신뢰가 회복되고 주위의 다양한 사회관계에도 눈을 돌리게 되는 계기 등이 가능해 질 것으로 보인다.

포괄적 지원체제 정비를 위한 방안

앞서 말한 바와 같이 포괄적 지원체제 구축의 일환으로 2016년부터 ‘지역공생사회 실현을 위한 지역만들기 강화 추진 시범사업’이 실시되고 있다.

시범사업에서 나타난 포괄적 지원체제 구축의 형태는 크게 △생활 권역 안에서 주민이 주체적으로 지역문제를 파악 및 해결하는 형태 △시정촌 권역을 단위로 지역주민이 파악한 지역문제 중에서 복합·복잡한 문제에 대응할 수 있도록 타기관과의 협동을 통해 종합적 상담지원체제를 구축하는 형태이다.

지금의 지원체제는 상담기관 등의 지원체제를 개별제도가 보조하는 형식이기 때문에 ‘거부없는 상담지원’을 중심으로 한 포괄적 지원체제를 구축하는 데에 한계가 있다. 그렇기 때문에 포괄적 지원체제 정비를 위해서는 나이, 성별과 같은 속성과 과제에 기반한 기존 제도의 종적접근을 재검토해야 할 필요가 있다. 나아가 △거부없는 상담지원 △참가지원(사회와의 유대 및 참가 지원) △지역과 커뮤니티 안에서의 케어 및 상호 지원이 가능한 관계성 향상 지원 등의 세가지 기능을 일체화하는 것이 중요하다.

거부없는 상담지원 | 시범사업의 성과 등을 바탕으로 지역공생사회추진검토회는 ‘거부없는 상담지원’의 기능으로써 △기관 간 연계의 중핵적 역할기능 △속성에 관계없이 지역 내의 모든 상담 접수 및 자체 대응 또는 타기관 연계 기능 △지속적 관계를 가능케 하는 기능을 제시했다. 구체적으로 ‘기관 간 연계의 중핵적 역할 기능’이란 △제도의 사각지대 및 문제가 복잡 다양한 케이스에 대한 지원 조정 △개별지원에서 파생한 새로운 사회자원·시스템 창출 추진 △기관 간 네트워크 구축 △상담지원에 대한 슈퍼비전 및 인재육성을 말한다. ‘속성에 관계없이 지역 내의 모든 상담 및 자체 대응 또는 타기관 연계 기능’이란 △횡단적·복합적 상담이라도 접수하는 기능 △유관기관과 연계하면서 문제해결을 위한 대응을 실시하고 필요에 따라 적절한 기관에 연계하는 기능을 말한다.

참가지원 | 사회적 고립과 같이 관계의 빈곤화가 복합·다양화 된 복지욕구의 배경인 경우가 적지 않다. 때문에 개인과 가구, 지역 간의 접점 확보가 매우 중요하며 이를 위해 거부없는 상담지원과 함께 참가지원(사회와의 유대 및 사회 참가 지원)의 필요성이 제기됐다. 구체적 내용으로는 △접수된 상담내용에 따라 자체대응 또는 타기관 연계까지의 기간 동안 생활지원(일시적 생활보장) △탄력적이고 유연한 취업지원 △혈연관계의 희박화에 따른 공적 신분 보증 시스템(주거 및 취업지원 시에 필요) △요양 및 육아, 장애인 지원 등 일상생활 담당 시스템 구축 △사회참가의 전 단계로써 보람 등의 즐거움을 느낄 수 있는 활동 제공 등이 검토됐다.

지역내 케어 및 상호 지원이 가능한 관계성 향상 지원 | 주민의 복지욕구는 지역 내에서 생활하는 과정에서 발생하기 때문에 지역과 커뮤니티 안에서 서로 돕는 관계를 형성하는 것은 거부없는 상담지원 및 참가지원 기능의 유효화에도 기여한다. 실제로 시범사업 중에 지역주민의 문제발견 능력을 활용한 상담지원 체제 구축에 의해 지역의 포용성이 촉진된 사례와 주민의 의욕과 관심에 기반한 조직을 구축함으로써 주민이 지역만들기의 주체가 된 사례가 보고됐다.

‘지역과 커뮤니티 안에서의 케어 및 상호 지원이 가능한 관계성 향상 지원’은 거부없는 상담지원과 참가지원에 비해 정책적으로 구체화하는 데에 어려움이 많기 때문에 정책 입안과 실시에 보다 정밀한 대응이 필요하다. 그렇기 때문에 지역주민의 주체성을 중심으로 지역 내에서 이루어지는 ‘지역주민 간의 케어 및 상호 지원 관계성(이하, 복지분야의 지역만들기)’을 존중하는 태도가 매우 중요하다.

복지분야의 지역만들기에 있어서 속성과 세대 등에 관계없이 △전 세대를 아우르는 코디네이트 기능 △지역주민들이 교류할 수 있는 물리적·심적 장소의 기능의 확보는 반드시 필요하다. ‘전세대를 아우르는 코디네이트 기능’이란 △기존의 사회자원 파악 및 활성화 △새로운 사회자원의 개발 △주민·사회자원·행정 간의 네트워크 구축(연계체제 구축, 정보 공유) 등을 말한다.

포괄적 지원의 적정성 담보 위한 시스템 필요

본고에서는 지역공생사회추진검토회 중간 보고서를 중심으로 복지개혁으로써 ‘지역공생사회의 실현’이 대두된 배경과 새로운 접근법으로써의 ‘반주형 지원’, 포괄적 지원체제 정비를 위한 방안으로써 ‘거부없는 상담지원’, ‘참가지원(사회와의 유대 및 사회 참가 지원)’, ‘지역과 커뮤니티안에서의 케어 및 상호 지원이 가능한 관계성 향상 지원’을 개괄했다.

다만, 중간 보고서라는 점에서 다음의 내용이 향후 검토 과제로 지적됐다. △참가지원의 구체적 내용 △포괄적 지원체제에 필요한 권역 규모 검토 △포괄적 지원 구축에 관한 기존 협의체와의 조정 △사업 실시에 관련된 계획 등 포괄적 지원의 적정성 담보를 위한 시스템 구축(지역복지계획 등 기존의 각종계획과의조정) △포괄적 지원에 요구되는 인력 배치 요건 및 자격 요건의 검토 △광역 지자체(도도부현) 역할 등이다.