2016년 조사에 따르면 미국 전역에서 54만9928명이 하룻밤 이상의 노숙생활을 한 것으로 나타났다. 그 중 68%인 37만3571명의 노숙인들이 긴급시설, 단기거주시설, 또는 안전피난소에서 체류하였으며 나머지 32%는 길거리에서 노숙한 것으로 조사됐다. 노숙인 세 명 중 두 명이 자녀나 다른 가족 없이 홀로 노숙했으며 35%는 다른 가족이 있는 상태에서 노숙한 것으로 나타났다.

전체 노숙인 중 5분의 1이상이 18세 미만 이었으며, 24세 이상이 69%, 18세 이상 24세 미만 인구가 9%를 차지했다. 2015년부터 2016년 사이에 총 노숙인 인구가 3% 감소했는데 시설에서 생활하는 사람들이 5% 감소했고, 시설 외에서 노숙하는 사람들은 2% 증가한 결과였다.

가구유형을 기준으로, 전체 노숙인 중 65%를 차지하는 35만5212명이 단독가구였으며 이들 중 대다수인 89%가 24세 이상인 반면 18세 미만 인구는 1%를 차지했다. 가족이 있는 19만4716명의 노숙인은 전체 노숙인 중 35%를 차지하며 유자녀 노숙인의 자녀 연령은 18세 미만이 60%, 24세 이상이 32%, 18 세 이상 24 세 미만이 8%를 차지했다.

노숙패턴을 살펴보면 7만7486명의 단독가구 및 8646명의 가족이 있는 노숙인에게서 만성적인 노숙행태가 나타났다. 미국 내의 만성적 노숙인이란 1년 이상 주거지가 없는 장애인, 혹은 지난 3년간 노숙을 4번 이상 경험했으며 이때의 총 노숙 기간이 1년 이상인 사람을 뜻한다. 만성적인 노숙은 지난 10년 사이에 35% 감소한 것으로 나타났다.

노숙을 경험한 모든 사람들 중 절반이 미국 내 다섯 개 주에 거주하고 있었는데, 캘리포니아 주 22%(11만8142명), 뉴욕 주 16%(8만6352명), 플로리다 주 6%(3만3559명), 텍사스 주 4%(2만3122명), 워싱턴 주 4%(2만827명) 순이었다. 캘리포니아 주 노숙인구 중 66%인 7만8390명은 수용시설 외에서 노숙했고, 34%인 3만9752명만이 긴급시설, 단기거주시설, 및 안전피난소에서 생활한 것으로 파악됐다. 노숙인 중 절반 이상이 시설 외에서 노숙을 한 주는 캘리포니아주, 오레곤 주, 하와이 주, 네바다 주 네곳인 반면 뉴욕 주를 포함한 6개 주에서는 시설 외 노숙 인구가 5% 미만인 것으로 조사됐다.

지난 10년 동안 노숙인구가 가장 많았던 캘리포니아 주에서는 노숙인구가 2만844명 감소한 반면, 노숙인구가 두 번째로 많은 뉴욕 주의 노숙인은 같은기간 2만3751명 증가하여 50개 주 중 가장 많이 늘었다. 2011년부터 2014년까지 노숙인 가족을 위한 주거지원 프로그램이 종료되면서 노숙인의 증가가 심화됐다.

최근의 대량 노숙인 사태는 지난 수십년 간 주거임대료와 최빈곤층 가구의 소득 간 격차가 벌어지면서 발생했다고 보고 있다. 올해 초 6만2692명의 성인남녀와 아이들이 뉴욕시 노숙인 시설에서 하룻밤 이상 생활한 것으로 나타났다. 이는 6만2840명으로 가장 높았던 지난 해 11월에 비해서는 낮아진 것이지만, 지난해 같은 기간에 비해 4%, 2007년에 비해 79% 높아진 수치이다.

뉴욕시의 노숙인들이 시설에 평균적으로 체류하는 기간은 1년을 초과하는 것으로 나타났다. 자녀를 동반한 가족의 경우, 2010년부터 2011년 사이에 노숙인 가족에 대한 주거임대료 보조금이 중단되면서 생활기간이 증가했으나 이후 연방 주거제공이 재개되고 임대료 지원이 가능해지면서 자녀를 동반한 가구의 시설 내 생활기간이 감소하기 시작했다.

2015년부터 2016년까지 이들의 생활기간은 436일에서 404일로 약 7% 줄었다. 성인 단독가구의 시설 생활기간은 384일로 2009년에 비해 60% 가량 늘어났다. 자녀가 없는 성인 가구의 평균생활기간은 18개월로 가장 길었는데, 이는 이들 계층에서 장애비율이 높기 때문인 것으로 파악됐다.

현 뉴욕시장인 빌 드 블라시오(Bill de Blasio)가 주거임대 보조 정책을 시행하면서 노숙인의 증가 속도를 늦추고 있지만 매년 시설에서 나가는 이용자에 비해 입소하는 가족 및 개인 이용자들이 더 많은 실정이다. 2016년에는 4만5692명의 아동을 포함하여 총 12만7652명의 노숙인들이 시설에서 최소 1박을 머물렀으며 이는 2002년에 비해 54% 증가한 것이다. 뉴욕시 시설에서 생활하는 노숙인 중 4분의 3가량이 가족이 있는 노숙인인 것으로 나타났으며 아동은 이용자의 38%를 차지했다.

노숙인 지원전략

‘오프닝 도어즈(Opening Doors)’라는 이름으로 시작된 ‘노숙인 예방과 근절을 위한 연방정부의 전략적 계획(Federal Strategic Plan to Prevent and End Homelessness)’은 2010년 발표된 이후 2015년 수정을 거쳤다.

노숙인 근절이 누구도 주택위기를 경험하지 않게 되는 순간을 의미하는 것은 아니다. 경제적 여건의 변화, 예기치 않은 사건들, 불안정한 가족 환경과 같은 요소들로 인해 개인, 가족, 아동은 노숙 위기에 처하거나 노숙인으로 전락할 수 있다. 따라서 여기에서 노숙인 근절이란 모든 지역사회가 가능한 노숙인을 예방하거나 노숙기간을 줄여나갈 수 있는 체계를 갖춘 상태를 뜻한다. 구체적으로 지역공동체가 노숙인이거나 노숙의 위험에 처한 사람들을 재빨리 구분해내고, 이들의 주거 상실 상태를 예방하고 노숙상태에서 벗어날 수 있도록 지원하는 능력을 갖추는 것이다. 또한 진입장벽이 없는 수용시설이나 위기 서비스를 즉각 제공하고 영구적인 주거상태를 확보하도록 하는 것이다.

이러한 연방정부 계획을 실행함에 있어 노숙인협의회(USICH: United States Interagency Cou ncil on Homelessness)는 협력의 원칙, 증거에 기반한 해결책, 비용효과성, 실행의 용이성, 효과의 평가 및 책임의 투명성 등을 강조하였다. 이에 따라 오프닝 도어즈는 4가지의 기본 목표를 제시하고 있다. 주택도시개발청(HUD: U.S. Department of Housing and Urban Development)과 연방정부 기관들이 각 주정부 및 지역과 연합하여 아래의 목표를 달성해가고 있다.

첫째, ‘2015년까지 퇴역군인의 노숙인 예방과 근절’이다. 오바마 정부에서 수립한 이 전략은 미국 전역의 각 주와 지역공동체들의 협력, 양당으로부터의 지원을 받아 퇴역군인의 노숙 방지에 크게 기여하였다. 2010년 이후 미국보훈부(VA:Veteran Affairs)와 다른 연방 파트너들이 주택도시개발청-보훈부 주택지원프로그램(HUD-VASH), 퇴역군인 가족을 위한 지원서비스(SSVF: Supportive Services for Veteran Famlies), 노동청(DOL: Department of Labor)의 노숙인 퇴역군인 재통합 프로그램 등을 통해 퇴역군인들에게 주거, 의료, 사회서비스 등을 지원하고 있다.

둘째, ‘2017년까지 만성 노숙인 근절’이다. 주택도시개발청과 노숙인협의회 및 11개의 유관기관이 연합하여 2016년 예산안에 만성 노숙인 근절과 관계된 예산 배정을 추가 제안하였다. 이 목표와 관련하여 대상자들에게 주택선택 바우처, 의료보험, 정신건강·약물남용 서비스관련 보조금을 지원하였다. 그리고 대상자들에게는 영구적인 주거지원의 우선권을 제공하고 주거 진입 장벽을 낮추는데 기여하였다. 의회에는 만성적인 노숙인의 영구주택지원을 위해 추가예산을 요청하였다.

셋째, ‘2020년까지 가족·청소년·아동노숙인 예방과 근절’이다. 이 전략은 영구적인 주거 제공, 증거 기반 실천의 채택, 개입 전략의 구체화 등의 방법을 활성화하고자 하였다. 구체적으로 연방, 주, 각 지역정부가 함께 노숙인 가족들에게 재정을 지원하고 가족의 욕구를 평가하는 과정을 개발하였다. 각 가정에 긴급 리모델링, 저렴한 주택, 임시주택, 영구주택지원 등의 주거·서비스 개입을 시행하였다. 그리고 노숙인 가정에 주거안정성을 확보하기 위해 고용서비스 및 지역사회서비스 등의 주류 자원과 연계하기도 하였다.

또한 아동·청소년의 지원을 위해 주택지원, 노숙인협의회와의 연계, 교육, 고용과 복지를 위한 전략을 수립하였다. 또한 연방 데이터 시스템을 통합하여 노숙을 하고 있거나 할 위기에 처한 아동·청소년을 위한 프로그램과 사회서비스 사이의 단절을 깨뜨리고자 하였다. 아동·청소년 노숙인의 특성 파악을 위한 연구조사를 진행하고 성소수자, 임신 중인 청소년, 성적 착취 경험자 등 취약계층의 청소년들을 지원한다.

넷째, ‘모든 유형의 노숙인 근절을 위한 모델 설정’이다. 모든 영역의 정부부처 및 기관들에 노숙인 예방과 근절을 위한 노숙인 인권을 교육하고 시민참여를 이끌어 내는 것, 공공조직 및 사조직에 노숙인에 대한 개입 방안을 제공하는 것, 지속적인 고용을 위한 교육기회 제공, 노숙인 위기에 대한 대응체계 마련, 주택지원, 취약계층 지원 등 전 유형의 노숙인을 대상으로 포괄적인 정책을 운영하고 있다. 그 결과 2016년 1월, 오프닝 도어즈 실행 이후 전체 노숙인 55만명 중 시설 내 노숙인은 14% 인 8만7000명이, 시설 외 노숙인은 5만7000명이 감소하였다.

노숙인 지원 전망

이전 정부의 노숙인 감소를 위한 노력에도 불구하고 트럼프 행정부에서는 2018년 가족을 대상으로 하는 임대료 보조와 빈곤한 지역사회를 위한 재정지원과 관련한 주택도시개발청의 예산을 삭감하도록 조처했고 이로 인해 미국 전역의 저렴한 주택 공급 축소와 노숙인의 증가가 우려되고 있다.

2017년 예산에 비해 15% 삭감된 2018년 예산안에는 25만 가구가 넘는 저소득 계층의 주택선택 바우처 지급이 중단될 것이다. 이 프로그램이 주로 극빈노인층, 장애인, 중간소득 120% 이하의 유자녀 근로 가구 등을 지원한다는 점에서, 바우처 지급 중단은 지속적인 주거유지 및 자녀부양에 큰 어려움을 주게 될 것이다.

공공주택 기금은 2017년에 비해 29%인 18억 달러가 축소될 예정인데 이미 낡은 지붕 수리, 오래된 난방 시스템 교체와 같은 유지 및 보수비용으로만 26억 달러가 필요한 상황이다. 이와 같은 삭감 안으로 인해 220만명의 공공주택 거주민들이 저렴하게 거주할 수 있는 공간의 상실을 가속화 할 것이다. 뿐만 아니라 연방정부의 노숙인 지원 포괄보조금 역시 1억3000만 달러가 삭감될 예정으로, 노숙인들의 시설 생활기간이 연장되거나 노숙인들이 다시 시설로 유입될 가능성이 있다.

이와 같은 트럼프 행정부의 노숙인 정책에 대한 예산 삭감은 노숙인 전락 위기에 처한 가구의 주택공급, 저소득 계층의 지원을 위한 장기적인 연방정부의 노력에 제동을 거는 셈이 되었다. 미국의 경제회복의 청사진을 그리는 트럼프 행정부에 이들 노숙인을 위한 정책이 어떻게 진행될지 주목해야 할 것이다.

* 이 기사는 월간 복지저널 2017년 12월호(통권 112호)에 게재된 기사입니다.