포항 지진과 동일본대지진

지난 11월 15일 포항에서 지진이 발생하여 많은 이재민이 발생했다. 환태평양 지진대에 걸친 일본 등 주변 국가들에 비하면 상대적으로는 지진이 적었던 한국은 지금까지 위기의식이 높지 않았던 탓에, 주민들이 지진에 익숙하지 않았고 지진에 대한 대책과 구체적인 대응매뉴얼이 제대로 마련되어 있지 않아 혼란이 더 컸다.

일본은 세계적으로도 자연재해가 많은 지역이다. 이에 따라 지진 피해와 복구 경험을 통해 지원 체계는 어느 정도 체계화되어 있는 편이다. 그러나 사회복지에 관한 과제로서 케어가 필요한 장애인, 노인 등에 대한 체계적이고 조직적인 재해복지 정비는 충분하다고 할 수 없다.

특히 2011년 동일본대지진 이후 사회복지분야에서는 여러가지 문제점이 지적되었고 많은 과제가 부상했다. 이 글에서는 재해 시에 부상했던 일본의 복지적 지원의 문제점과 과제에 대해 살펴보고 재해복지 대응매뉴얼의 사례를 소개한다.

2011년 3월11일 일본 동북지역에서 9.0규모의 지진이 일어나 가옥파손, 지진해일, 원자력발전소 사고로 약1만5000명이 사망하고 약 2700명의 행방불명자가 발생했다. 살아남은 주민들은 삶의 터전을 잃고 피난소생활을 해야 했다. 직장을 잃거나 방사능오염 등으로 가족과 떨어져 생활하면서 피로와 경제적·정신적 부담은 늘어만 갔다.

그러나 당시 계속된 여진과 혼란으로 피난생활에 필요한 지원이 충분히 이루어지지 않았고 피난생활이 장기화되면서 피난소에서 발생하는 2차적인 피해가 이어졌다. 신체적·정신적 케어가 필요한 사람을 위해서는 임시적으로 ‘복지피난소’가 개설되었으나 피난소의 실태파악, 상황에 맞는 지원을 신속하게 판단하여 지원하는 인력의 부재에 관한 과제 등이 떠올랐다.

삶의 터전을 잃고 피난소생활을 해야 했다. 직장을 잃거나 방사능오염 등으로 가족과 떨어져 생활하면서 피로와 경제적·정신적 부담은 늘어만 갔다. 그러나 당시 계속된 여진과 혼란으로 피난생활에 필요한 지원이 충분히 이루어지지 않았고 피난생활이 장기화되면서 피난소에서 발생하는 2차적인 피해가 이어졌다. 신체적·정신적 케어가 필요한 사람을 위해서는 임시적으로 ‘복지피난소’가 개설되었으나 피난소의 실태파악, 상황에 맞는 지원을 신속하게 판단하여 지원하는 인력의 부재에 관한 과제 등이 떠올랐다.

재해복지 대응 매뉴얼

각 지자체는 재해복지에 관한 대응매뉴얼을 작성하고 있다. 평상시의 대책·재해 발생시의 대응매뉴얼에 관해 구체적인 내용과 실시순서를 제시한 센다이시의 예를 소개한다. 사회복지시설 등 재해 대응 매뉴얼로서 평상시의 방재 대책에 관해 다음과 같이 제시하고 있다.

(1) 소방 계획의 신고와 방재 설비 등의 정비 점검
•소방용 설비 등의 정기 점검 실시：스프링쿨러, 옥내 소화전, 화재 경보 시스템 등의 점검
•방재 설비의 점검 및 유지 관리：비상 조명·피난계단 등의 점검, 방염 물품 (커튼·침구 등)의 정비

(2) 방재 체제의 정비
• 긴급 관계 기관 (소방서 등) 조기 통보 체제의 정비：연락 체제 긴급 연락처 목록 작성
• 직원 동원 체제 정비：재해 시 역할 분담·비상 연락망 직원 소집·소집 기준 작성
• 피난 체제 정비：피난 계획 및 피난 경로도 (시설 집합 장소·시설 외부로 경로·피난처에 순로 등) 작성
• 다른 시설과의 협력 및 지역 자원 봉사 협력 체제의 정비：협력 시설 목록 등의 작성 · 점검
• 이용자 가족 등 연락 체제의 확보：재해시의 연락 체제를 정하고, 가족 등에 미리 전달
• 식량·자재의 비축 및 정기 점검：3 일분 이상의 식료·음료수, 의약품·위생 용품, 연료 전지 등의 비축·점검
• 비상 용품 정비·점검：휴대품 목록을 작성하고 점검
• 각 업체의 재해 대응을 확인：식품·의약품 등의 공급자 조리 위탁 등의 위탁 업체의 재해 대응을 확인해 둠
• 설비·비품 등의 안전 대책：비품 등의 전도·낙하방지 유리 비산 방지 등
• 야간의 방재 체제의 정비：인원 배치 및 연락망 확인
• 정보 수집 체제의 정비：정전에 대비해 라디오 등의 준비, 방재 이메일 등록

(3) 시설 이용자 정보의 관리·갱신
긴급 연락처·심신 정보를 포함한 이용자 명부를 작성하고 재해 정보 전달에 사용

(4) 방재 훈련 실시 등
• 피난·소방 훈련 실시：야간 훈련이나 야간을 상정한 훈련 포함
• 직원 등에 대한 방재 교육의 철저
• 지역 방재 훈련에 적극 참여
• 재해용 메시지전달 다이얼 171, web171의 사용 훈련( 정전시의 정보 전달 수단)

(5) 위치 파악 및 피난 계획(피난에 관한 설명서)의 정비
• 시설 입지 조건의 확인：해일 피난 구역, 토사 재해경계 구역 등에 해당하는지 여부를 확인해 둠.
• 대피 매뉴얼 정비：시설의 주변 상황을 감안하여 피난 소요 시간을 상정해 둠

다음은 재해발생시 사회복지시설의 응급 대책에 관한 매뉴얼이다.

(1) 재해 발생시의 대응
• 화재 예방 및 소화：화기 점검, 가스 누출 여부를 확인하고, 각 시설의 소방 계획에 따라 통보 · 피난·소화
• 재해 정보의 적절한 파악：TV, 라디오 등에 의한 재해 정보의 수집, 소방서, 경찰서 등과의 연락
• 입소자 등의 안부 확인·구호：부상자의 신속한 구출, 응급 처치, 병원 등에 이송 필요한 소방 기관 등에 지원 요청
• 시설 피해 상황 확인：피해 상황을 확인하고, 입소자 등에 상황을 전달해 불필요한 불안과 동요에 빠뜨리지 않도록 함
• 피난 유도：시설의 파손 상황, 재해대책본부의 정보 등을 감안하여 필요에 따라 피난하고, 시설 밖으로 입소자를 대피시키는 경우 의사소통이 어려운 입소자 등의 오인을 방지
• 입소자 등 가족에 대한 상황보고：사전에 정한 재해 시 연락 방법을 통해 가족에 이용자와 시설의 상황을 전달
• 입소자의 보호자에게 인계：재해 상황에 따라 인수에 시간이 걸릴 수도 있는 점을 감안하여 대응.
• 피해 상황보고：시내에서 진도 5도 이상의 지진이 발생한 경우 등에는 ‘재해 발생 상황보고’ 등에 의해 시설소관과에 보고하고, 재해용 메시지 전달 다이얼 171, web171을 이용
• 지역 주민 자원봉사자들과의 협력：지역 주민, 자원 봉사자, 방재 관계 기관 입소자 등의 보호자 등과 충분히 연계를 도모

(2) 해일 경보 등이 발표 된 경우
• 해일 주의보 → 해안선에 접근하지 않도록 주의 환기
• 해일 경보 → 해일 피난 구역Ⅰ：즉시 구역 밖으로 입소자·통소자들을 대피
• 쓰나미 경보 → 해일 피난 구역Ⅰ 및 Ⅱ：즉시 구역 밖으로 입소자·통소자들을 대피

(3) 위기 관리실에서 수방·토사 재해 정보 전달을 받은 경우
• 홍수 예보·토사 재해 경계 정보 등 → 입소자·통소자의 피난을 위한 준비를 시작
• 피난 정보 → 미리 정한 대피 계획에 따라 입소자·통소자들을 대피

각 사회복지시설은, 이 매뉴얼을 참고로 하여 입소자·통소자의 생명과 안전확보 및 시설의 보전을 위해 각 시설의 실정에 맞추어 시설 방재매뉴얼을 작성하여 재해에 대한 대응을 강화시키고 있다.

재해 시 복지지원의 과제

동일본대지진을 통해 재해 시 복지지원체제가 구축된 대표적인 지역으로 이와테현이 있다. 당시의 경험으로 2016년 대규모지진이 발생한 쿠마모토현 지역에 재해파견복지팀이 지원을 전개하기도 했다.

이와테현에서 지진발생 이전에 복지피난소를 지정해 두었던 지자체는 불과 5곳으로, 재해 이후 고령의 피난자를 수용한 입소 시설, 통소시설에서 재해가 발생하여 귀가하지 못한 이용자를 그대로 수용하여 지자체와 연락을 취하여 복지피난소로 지정된 곳이 많았다. 따라서 운영을 위한 물자 확보(식료품, 의약품, 개호용품, 침구 등), 전기, 물, 통신수단 등의 라이프라인의 단절로 어려움을 겪었다. 또한 인력 부족 문제도 심각했다. 복지시설이 복지피난소로 지정된 경우에는 시설직원들이 이용자, 피난자를 24시간 케어했으나 직원인력에 비해 증가하는 수요와 장시간 노동근무 등으로 점점 지쳐가는 직원들도 늘어났다.

이에 대한 과제로서 식료, 연료, 의약품 등에 대한 비축이 필요하며, 시설단위로 비축하는 데에는 공간 확보 등의 한계가 있으므로 지자체를 중심으로 하는 지역적인 체제 구축의 필요성이 지적되었다. 또한 피난자의 속성에 따른 과제로서, 치매노인, 정신장애인, 난치병환자, 유아, 중증 장애인 등에 대해서는 개별케어가 필요한 점이 지적되었다. 지원 인력에 관하여는 외부 지역으로부터의 인력지원, 자원봉사자의 활용 등을 통해 현을 중심으로 한 인력 확보의 필요성이 지적되었다.

한편, 일반피난자 중에서도 지진으로 인한 불안으로 불면, 극심한 스트레스에 시달리는 피난자가 증가함에 따라 심리케어를 위한 전문 지원인력을 배치하고 피난자들간의 네트워크를 구축하는 등 지원의 필요성도 지적되었다.

재해복지 과제와 한국에 대한 시사

재해복지에 대해, 동일본대지진을 겪고 나서 일본학술회의 사회학위원 사회복지학분과회가 제출한 ‘재해에 대한 사회복지의 역할-동일본대지진 대응을 포함하여’라는 제언이 있다. 이 제언서는 긴급과제에 대하여 다음과 같이 지적하고 있다.

첫째, 복지시설·기관을 복구하여 다시 복지서비스를 이용할 수 있도록 하는 것, 둘째, 재해에 의해 끊어진 지역의 복지력 회복·조성을 추진하는 것, 셋째, 노인, 장애인, 아동 등 포괄적인 케어를 필요로 하는 사람들에게 원스톱으로 상담·서비스를 제공할 수 있도록 거점을 정비하고 관계기관과 네트워크를 구축하는 것, 넷째, 생활재건을 지원하는 복지인력에 대한 지원, 복지인력의 확보이다.

경주 지진에 이어 또 한번 규모 5도 이상의 지진이 포항에 발생하면서 전문가들은 한반도도 이제 더이상 지진 안전 지대가 아니라고 말한다. 한국의 지진 상황을 기사를 통해 지켜보면서 일반이재민의 피난소, 피해 상황 등에 대한 기사는 많이 볼 수 있었으나 복지적 지원을 필요로 하는 노인, 장애인 등의 대피상황이나 과제에 대한 기사는 거의 찾아 볼 수 없어 개인적으로 아쉬움을 남겼다. 이번 경험을 교훈삼아 언제 올지 모르는 지진에 미리 대비하여, 사회복지 분야에서는 사회적으로 소외되기 쉬운 사회적약자와 지진피해로 인해 복지적 대응이 필요한 사람들에 대한 재해대책이 마련되길 기대한다.

* 이 기사는 월간 복지저널 2017년 12월호(통권 112호)에 게재된 기사입니다.