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복지지출 늘었으나 빈곤율 30% 육박?
  • 승인 2018.03.26
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전달체계 확립되지 않고 전문인력 역량도 미흡

몽골은 1990년에 70년간 이어왔던 사회주의 체제에서 경제적으로는 시장경제, 정치적으로는 민주화를 도입했다. 그 이후 사회복지가 발전하기 시작했다. 정치적으로 민주화를 도입하는 것은 바람직한 일이었으나, 경제적으로 사회주의 체제하의 계획경제에서 시장경제로의 갑작스러운 변화는 큰 혼란을 야기했다.

계획경제체제 아래 국가의 예산과 자원으로 운영되었던 많은 공장이 갑작스럽게 문을 닫았고, 수많은 실업자가 발생했다. 국민소득은 급격히 감소했고, 실업률 증가로 인한 빈곤과 알코올중독, 폭력, 경제적 어려움으로 인한 이혼율 증가 등 새로운 형태의 사회문제가 발생하기 시작했다.

사회문제 중에서는 ‘거리아동’ 즉, 거리에서 생활하는 가출 아동문제가 심각한 수준에 이르렀다. 1994년 비정부기관인 세이브더칠드런에서 몽골 거리 아동의 복지를 위해서 아동대상 전문가양성을 시작했다.

이는 몽골 사회복지발전의 배경이 되었다고 볼 수 있다(B. Darikhand, 2017). 이후 사회주의 영향 아래 보편적 복지정책을 시작하고, 사회복지발전을 위해 국가는 많은 노력을 기울였지만 빈곤과 실업률 등의 사회문제들은 여전히 해결해야 할 과제로 남아있다.

현재 몽골은 노동사회보호부(Ministry of Labourand Social Protection)에서 사회복지정책을 수립하고 시행한다. ‘사회보호부’라는 명칭은 과거 사회주의의 영향이 아직 남아있음을 보여준다. 사회주의의 주요개념인 사회보호, 사회보장의 의미로 사회복지를 이해하고 있는 것이다. 노동사회보호부 산하에는 4개의 기관이 있다.

사회보험청(General Office for Social Insurance)은 의료보험, 산업재해보상보험, 고용보험, 급여보험, 국민연금을 포함한 사회보험 전담기관이고, 노동사회복지서비스청(General Office For Labour and Social Welfare Services)은 복지서비스제공 전담기관이다. 가족아동청년개발청(Authority for family, child and youth development)은 가족, 아동, 청년 사회복지대상자 전담기관이고, 노동사회보호연구원(The Research Institute Labour and Social Protection)은 고용 및 복지 관련 연구를 전담하는 국가연구기관이다.

1991년에 제정된 ‘사회보험료 관련법’과 ‘몽골연금법’을 시작으로 1994년에는 ‘사회보험법’, 1995년에는 ‘사회복지종합법’이 각각 제정되었다. 1995년 제정된 ‘사회복지종합법’은 ‘사회복지에 관한 법’, ‘사회복지기금연금과 보조금에 관한 법’, 취약계층을 위한 ‘사회복지 및 요양서비스에 관한 법’으로 구성되어 있다. 몽골의 사회복지법은 급속한 사회변화뿐만 아니라 특히 정치적인 영향을 크게 받았다.

이에 2000년부터 2016년 사이에 6번의 개정이 있었다. 이러한 ‘사회복지에 관한 법’을 기반으로 노동사회복지서비스청에서는 6개 법 즉, △사회복지에 관한법 △노인사회보호법 △장애인사회보호법 △다자녀가정지원법 △몽골국가유공자지원법 △국민발전기금(인력개발기금)에 관한 법에 근거해 사회복지서비스를 제공한다.

6개 법은 △사회복지연금 △사회복지급여 △사회복지서비스 △노인지원혜택 △장애인지원급여와혜택 △유공자대상급여와혜택 △아동수당 등 7가지로 분류할 수 있고, 총 71개의 공공부조방식 현금급여를 제공하고 있다. 이러한 현금급여형식의 복지서비스는 시간이 지남에 따라 점차 수혜자가 증가하였으며, 이는 복지지출의 증가를 야기했다.

그러나 현금급여지급은 큰 효과를 보지 못하고 여전히 30%의 빈곤율을 기록하고 있다. 복지지출은 증가하였으나 여전히 높은 빈곤율과 실업률을 보이는 상황에서 현재의 제도가 직면한 문제와 앞으로 사회복지발전을 위한 방안을 아래와 같이 제시한다.

1) 해외 기관 통한 사회복지제도 평가 및 정책 자문 필요

몽골사회복지제도에 대해서 외부(해외)의 평가와 함께 사회복지제도개선을 위한 정책 자문이 필요하다. 외부(해외)의 평가는 △빈곤의 이유와 그 근원 모색 △사회복지서비스관련 프로그램 별 평가 △사회복지행정 및 서비스전달체계에 대한 평가 등의 3개로 구성할 수 있다. 이러한 평가는 몽골사회복지현황과 장·단점을 정확히 파악하여 향후 계획을 전략적으로 수립하는 구체적인 바탕이 될 것이다.

한편으로는 현재 사회복지정책을 개편하는데 있어 재정, 정치적지원, 행정적 역량과 사회복지 전문인력을 필요로 하므로, 이와 같은 평가는 중요한 역할을 할 것으로 보인다. 현재의 복지지출은 대부분 보편적 현금급여지급형식으로 제공되고 있어 현금급여를 꼭 필요로 하는 빈곤층 수급자에게 제대로 전달되지 못하고 있다.

따라서 취약계층과 빈곤층에 배당되는 자원이 적은 관계로 빈곤층의 빈곤탈출기회는 희박하다. 이는 빈곤율이 감소하지 않는 주된원인이다. 그러므로 사회복지 현금급여 제공 시 전달체계의 개선을 통해 효과적인 분배가 이루어져야 하며 이는 분배의 불평등 해소에 첫걸음이 된다. 보편적복지의 문제점을 파악하는 데 몽골사회복지제도에 대한 외부(해외) 기관의 정책평가가 필요하다.

2) 사회복지분야 국가전략수립

2003년 몽골정부 제239호 명령에 의거 사회복지분야 국가전략을 확정하였다. 2003~2013년 사회보호분야 발전전략 10개년 계획(마스터플랜)은 사회복지분야 단기-중기-장기의 단계 발전 방향을 만들었다. 사회보험, 고용과 노동, 사회복지 등의 내용이 포함된 문서였다. 이 계획의 주요 내용은 첫째, 복지연금 및 급여의 수와 종류 구체화 둘째, 사회복지 서비스 질 향상과 수혜자 선정 조건 명확화 셋째, 사회복지와 서비스제공관련 개발 넷째, 사회복지 실천을 위한 복지전문가 육성 다섯째, 사회복지를 위한 시민 참여 향상 등이다. 10개년 계획은 2008년 국회선거 이후 제대로 이루어지지 않고 있다.

3) 현금급여지급방식에서 벗어난 복지서비스 제공

현재 몽골 사회복지서비스의 주를 이루는 ‘현금급여지급’보다 양질의 복지서비스제공에 더욱 집중해야 한다. 현금급여지급 대상자와 복지서비스대상자를 구분하여 복지서비스를 개발하고 지원하는 형식으로 발전시키는 것이다. 몽골의 속담인 ‘고기를 잡아주는 것 보다 고기잡는 방법을 알려주어라’처럼 사회복지서비스를 제공하는 것이다.

하지만 앞으로는 꼭 필요한 사람에게 전달할 수 있도록 복지대상자를 선정하고, 절감한 예산을 바탕으로 더 좋은 복지서비스와 프로그램을 개발·제공해야 한다. 현금지급방식의 사회복지는 사람을 발전시키지 못하고 오히려 받는 것에 익숙해지게 만든다. 사회복지서비스를 대상자에 따라 유연하게 적용할 수 있는 프로그램으로 개발하여 제공한다면 더 많은 수급자가 빈곤에서 벗어날 수 있다.

4) 복지서비스전달체계: 정부-민간 간 협력관계 구축

몽골은 정부주도의 사회복지 서비스를 제공하는 대신에 정부의 자원을 활용하여 비정부기관에 위탁하는 방식으로 전환해야 한다. 지난 20년간 몽골의 사회복지를 되돌아보면, 정부주도의 사회복지서비스 제공은 높은 빈곤율과 실업률의 문제를 해결하지 못했다. 이는 정부가 직접 복지서비스를 제공하는 방식은 민간의 참여를 바탕으로 하는 것 보다 효율성이 떨어진다는 것을 증명한다. 그러므로 한국 등 다른 국가의 사례를 참고했을 때, 정부-민간 간 협력관계를 구축하고, 정부의 자원을 활용하여 민간기관(비정부기관)이 복지서비스를 제공하는 것이 필요하다.

2012년 ‘사회복지에 관한 법’ 개정으로 민간기관이 정부위탁방식의 복지서비스를 제공하는 것이 가능하게 되었다. 하지만 현재까지 민간위탁방법은 제대로 이루어지지 않아 형식적인 정책이라는 비판을 피할 수 없다. 복지서비스 제공에 있어 민간기관의 활성화가 매우 중요함에도 불구하고 아직까지 실현되지 못하는 데에는 다음과 같은 이유가 있다.

첫째, 몽골에서는 민간위탁에 대한 경험이 부족하다. 국제 비정부기관의 수가 적고, 또 몽골 국민이 직접 운영하는 비정부기관은 전문적 역량이 부족한 실정이다. 정부로부터 사회복지서비스 제공을 위탁받은 비정부기관 또한 자문과 연구분야에만 집중되어 있다. 둘째, 몽골은 민간 사회복지종사자의 전문성이 부족하다. 몽골 통계청 자료를 보면, 2016년 기준 등록된 비정부기관수는 1만5000개 정도이며 그 중 10%정도만 사회문제해결을 위한 적극적인 활동을 펼치고 있다(몽골통계청).

비정부기관의 전문성부족은 제공하는 서비스의 질도 보장할 수 없다. 뿐만 아니라 몽골전체인구에 비해 많은 수의 비정부기관이 있다는 점은 쉽게 비정부기관을 설립할 수 있다는 오해를 가져오기도 한다.

그러므로 국가에서는 기관 간 협력뿐 아니라 비정부기관의 전문성 향상 및 활성화에 대해서도 구체적인 논의가 필요하다. 비정부기관에서 종사하는 사회복지사들의 역량강화를 위한 기회를 제공하는 것도하나의 방법일 것이다. 민간기관의 역할 확대는 정부의 사회복지에 대한 부담을 줄일 수 있고, 양질의 정책개발로 서비스 질도 향상시킬 수 있다.

5) 사회복지서비스 제공과 관련한 종합적인 법령 제정

현재 6개의 법령에 근거하여 71개의서비스(대부분 현금급여)를 제공하고 있다. 여러 법령을 근거로 하여 제공하다보니 서비스 중복이 생기기 쉽다. 71개의 사회복지서비스를 대상자별로 구분하자면, 장애인대상(27개), 노인대상(25개), 취약계층 및 아동대상(8개), 폭력피해자 및 노숙인대상(11개)으로 나눌 수 있다. 예를 들어 노인·장애인의 경우에는 장애인대상 급여와 노인대상의 급여를 중복 수급할 수 있는 문제가 발생한다. 그러므로 현금급여 및 서비스의 중복수혜가 발생하지 않도록 종합적인 법령 제정과 기존의 법령 정리가 필요하다.

6) 사회복지서비스 수혜자의 정확한 구분

사회복지서비스가 꼭 필요한 대상자 즉, 빈곤층과 취약계층을 구분하고 선정하여 서비스를 제공해야 한다. 몽골 사회복지에 관한 법제3-1-1항에 따르면 ‘사회복지란 건강악화, 가족의 지원과 보호가 부족하고, 타인의 도움 없이는 일상생활이 불가한, 특수한 욕구가 있는 국민-사회복지의 지원이 반드시 필요한 가정에 최소한의 욕구를 충족할 수 있는 서비스를 제공할 목적으로 국가에서 연금, 보조금, 특정 서비스를 제공하는 활동’이라고 정하고 있다.

그러나 현실적으로 다자녀 가정(4명 이상의 자녀를 양육하는 가정)에 대한 현금급여, 또는 국가유공자수당 등은 가족의 소득과 무관하게 보편적 복지라는 명칭으로 제공하고 있다. 국가유공자수당과 다자녀 가정에 대한 지원의 본래 의미는 국가에 대한 기여를 인정하여 지원하는 것이므로 복지라는 개념보다는 국가에 공을 세웠다는 격려의 의미가 더 크다.

그러므로 사회복지서비스와는 별도로 제공해야 한다. 국가유공자와 다자녀 가정에 대한 정부보조금은 전체 복지지출에서 적지 않은 비중을 차지하고 있다. 이에 전체 복지지출이 많은 것처럼 보이지만, 실제로 복지가 필요한 취약계층에는 혜택이 돌아가지 못하고 있다는 것이다.

7) 정치의 영향으로부터 벗어난 사회복지제도 구축

몽골 사회복지는 정치적인 영향을 크게 받는다. 총선이 가까워지면 유권자의 표심을 얻기 위해 여러 공약을 제시한다. 총선에서 승리한 정당은 공약실현을 위해 여러 번의 사회복지법 개정을 실시한다. 이는 몽골 사회복지의 지속가능한 발전에 큰 장애가 되고 있다. 또한 복지공무원도 정치적인 영향으로 개인의 전문성과 무관한 인사이동이 많다. 사회복지 공무원의 전문성이 떨어지다 보니, 양질의 사회복지서비스도 기대할 수 없는 현실이다.

8) 사회복지전문가 육성과 정부기관의 역량강화

몽골에서는 1997년 처음으로 사회복지학과가 개설되었고, 2017년 20주년을 맞이하였다. 국가인증을 받은 71개 대학교 중에서 17개의 국립·사립대학교에 사회복지학과가 있다. 현재 사회복지학과에서 전공중인 학생은 1000여 명 정도이고, 매년 300여 명의 사회복지사가 양성된다. 2016년 현재, 총 4000여 명이 사회복지분야에 종사하고 있으며 사회복지종사자 대부분은 비전공자 들이다.

사회복지종사자는 △노동과 복지분야(노동사회보호부산하기관): 1200여 명의 복지공무원 △동사무소: 800여 명의 복지공무원 △학교: 800여 명(70여 명의 교장 포함, 2003년부터) △병원: 의료사회복지사 200여 명 △아동보호기관: 200여 명 △경찰청: 10여 명(아동인권보호차원, 2007년부터)으로 구성되어 있다(N.Nyamdorj, 2017).

9) 기업의사회적책임(CSR)에 대한 법 제정 필요

현재의 법령에 따르면 기업의 사회적 책임과 관련한 언급을 하는 부분이 없다. 앞으로 정부의 복지지출을 함께 부담한다는 의미에서 기업이 사회적 책임을 다하도록 관련 법을 제정할 필요성이 있다. 기업이 사회복지에 대한 지출(기부 등)을 했을 때 세제혜택 등을 받을 수 있도록 해야 한다. 기업이 사회적 책임을 지게 되었을 때 정부의 부담도 그만큼 줄어들 것이다.

10) 기부문화 확산을 위한 관련 정책 시행

기업의 사회적 책임 외에도 개인이 기부하는 문화를 확산해야 한다. 몽골은 과거 사회주의의 영향으로 국가에서 제공하는 여러 서비스(현금급여)로 인해 받는 것에 익숙하다. 최근에는 극빈곤층에 대한 기부가 조금씩 이루어지고 있으나, 국가에서 기부에 대한 관리는 전무하다. 때문에 기부를 악용하는 문제가 발생한다. 그러므로 국가에서 개인과 기업의 기부에 대한 체계적인 관리기관(예 : 한국의 사회복지공동모금회) 및 관리정책이 필요하다. 개인의 기부를 확산시키기 위한 방법으로는 세제혜택을 들 수 있고, 시민참여를 높이기 위한 혜택제공에 고민해야 한다.

몽골 사회복지발전을 위한 10가지 제안은 그동안 정부가 전담하고 있던 사회복지서비스 제공을 민간과 함께 분담하면서 정부의 부담을 줄이고, 제공하는 서비스의 질을 향상시킬 수 있을 것이다. 이와 더불어 대상자 맞춤형 서비스 또한 가능해질 것이다.