올해는 많은 일정이 불확실하고 어수선한 가운데 새해를 맞이하였다. 원래의 계획대로라면 연말에 대통령 선거가 실시되어야 하지만, 작년 말부터 시작된 혼란스러운 시국 때문에 그러한 계획의 수정이 불가피해 보인다.

박근혜 대통령은 국정농단 사태로 인해 작년 12월 국회에서 탄핵되었고 헌법재판소의 탄핵심판을 기다리고 있는 상황이다. 그리고 아직 확정된 것은 아니지만 여름이 오기 전에 대선이 이루어질 것으로 많은 전문가들이 예측하고 있다. 헌법재판소의 탄핵심판이 있기 전까지는 그와 관련된 논쟁들이 이어질 것이고, 탄핵이 이루어진다면 60일 안에 대통령 선거가 이루어져야 하기 때문에 사회복지와 관련된 심도 있는 논쟁은 이번 대선에서는 아마도 기대하기 어려울 것 같다. 설령 탄핵심판이 늦추어지거나 탄핵이 기각되더라도 그로 인한 후폭풍은 사회복지 이슈를 잠식할 가능성이 높을 것으로 보인다.

그렇다고 해서 2017년도에 사회복지의 위상이나 중요성이 낮아질 것이라는 것은 아니며, 2017년 현재 사회복지가 우리 사회에서 차지하는 비중을 고려할 때, 대통령 선거를 앞두고 있는 국면에서 사회복지에 대한 청사진의 제시는 필수적인 과제로 보인다. 지난 대선에서의 기초연금 이슈나 과거 무상보육 이슈와 같은 전면적인 논쟁은 아니더라도 이미 과거와는 차별화되는 이슈들이 간헐적으로 논의되고 있으며 그러한 논의들은 향후일정에 따라서 분명히 주요 이슈로 발전될 가능성이 있다.

이 글은 2가지 측면에서 살펴보려고 하는데 우선, 장기적 과제라고 볼 수도 있으나 올해 선거 국면에서 논의 가능성이 높은 기본소득과 생활임금에 대한 논점들을 다루어보고, 다음으로 지난 10여년간의 보수정권 사회복지에 대한 평가와 현재 사회복지 분야에서 시급하게 해결해야 하는 과제들을 제시하고자 한다.

사회보험방식 지속가능성에 의구심

우선, 최근 유행처럼 다루어지고 있는 기본소득 논의부터 다루어 보고자 한다. 한편으로 작년 7월 우리나라에서 ‘기본소득 지구 네트워크 대회’가 열리고, 다른 한편으로 인간의 노동에 대한 개념을 흔들 수 있을 것으로 예상되는 인공지능에 대한 관심이 높아지면서 새로운 소득보장제도로서의 기본소득 논의가 활발히 이루어지고 있다.

이 개념은 최근에 나온 개념은 아니라 오래전부터 다루어져 온 것으로서, 흥미로운 것은 진보 진영의 전유물이 아니라, 하이예크 같은 보수 학자들도 오래 전부터 이러한 제도의 필요성을 지적해왔다는 것이다. 이는 기본소득이라는 급진적인 아이디어가 특정 이념 진영의 논리만은 아닐 수 있는 가능성을 보여주는 것이다. 우리나라에서도 학자들 가운데 논의는 있었으나, 작년 무렵부터 주요 정치인들이 이에 대한 관심을 표시하기 시작했고, 성남시의 ‘청년배당’이 기본소득의 한 형태로 논의되고 있다. 아마도 올해 사회복지 논의에서 기본소득 관련 논의는 주요한 논의 주제가 될 수 있을 것으로 판단되며, 이에 대한 올바른 이해가 필요한 실정이다.

사실, 기본소득 논의처럼 실체에 대한 파악이 되지 않고 이런 저런 논의가 중구난방으로 이루어지는 주제도 없는 것 같다. 간략하게나마 기본소득 방식이 무엇을 의미하는 것인지를 다루는 것이 타당할 것 같다. 그러나 기본소득 자체를 정의하기가 쉽지 않은 것은, 기본소득을 일종의 복지제도로 접근하는 사람들도 있는 반면, 이를 복지제도라기보다는 시민권에 기초한 제도로 접근하는 사람들도 있기 때문이다.

어쨌든 기본소득 제도의 핵심은 공공부조와 같은 소득조사(혹은 자산조사)나 사회보험과 같은 보험료 납부를 전제하지 않고, 노동시장을 통한 근로여부에 관계 없이 일정수준 이상의 급여를 제공하는 것을 뜻한다. 작년 6월 스위스에서는 모든 성인들에게 월 약 300만원, 아동에게는 월 약 100만원을 제공하는 기본소득 제도를 도입할 것인가에 대해 국민투표를 시행하기도 하였다. 이는 압도적으로 부결되기는 하였으나 각 선진국에서는 앞으로 기본소득 제도를 막연한 이상이 아닌 실현 가능한 정책으로 상정하고 여러 실험들을 실시하고 있다.

핀란드나 네덜란드에서는 특정 도시를 대상으로 기본소득 제도를 도입하기 위한 실험을 실시하고 있는데, 기존의 복지제도에서의 재원에 비해서 얼마나 많은 재원을 필요로 하고 또한 실제로 노동유인에 어떠한 영향을 미치는 지에 대해서 활발한 조사가 이루어지고 있다.

아직 우리 사회에서는 이러한 기본소득 논의가 체계적으로 이루어지고 있지 못한 상태이다. 서구에서 기본소득 논의가 최근 활발하게 이루어지고 있는 것은 자본주의 생산체제의 급속한 변화 때문이다. 대부분의 선진국들은 핵심적인 사회보장을 위해서 사회보험제도를 구축하여 왔는데, 이는 20대부터 60세 전후까지 지속적으로 근로를 하여 보험료 기여를 할 수 있는 것을 전제한 것이었다.

그러나 현재의 높은 실업률과 늦은 입직연령, 그리고 인공지능으로 대표되는 파괴적인 기술발전은 노동을 통해서 보험료를 납부하도록 하는 사회보험 방식의 지속가능성에 대한 의구심을 낳고 있는 실정이다. 예를 들어 과거 40여년의 기여를 전제하고 만들어진 연금제도가 이제는 그러한 기여를 전제할 수 없다면, 수명이 연장되는 가운데에서 이를 재정적으로 감당하는 것은 현실적으로 한계에 다다른 것이다.

그래서 장기적으로 현재의 사회보험제도와 공공부조를 대체하는 시스템으로서 기본소득 방식이 논의되고 있는 것이다. 그리고 관대한 복지제도를 이미 운영하고 있었던 선진국들은 기존의 체제에서 기본소득으로의 전환이 재정적으로 큰 압력이 되지 않는 것으로 파악하고 있다.

그러나 우리나라의 실정은 크게 다르다. 성남시에서 도입한 ‘청년배당’은 특정 연령에 해당되는 사람들에게 1년만 연 100만원 정도를 제공하도록 하는 것으로 이러한 방식을 기본소득 방식이라고 할 수는 없다. 이에 대해 일부 학자들은 ‘낮은 단계에서의 기본소득’이라고 하기도 하지만 원래 기본소득의 취지와는 크게 다른 것이다. 아동에게 소득조사를 하지 않고 아동수당을 지급하거나 노인에게 다른 조건을 따지지 않고 노령수당을 지급하는 것, 그리고 앞서 다루었던 청년들에게 수당을 지급하는 것은 기본소득이 아니라 (오래전부터 선진국에서 도입하여 왔던) ‘수당제도’로 보는 것이 타당할 것이다.

따라서 우리나라에서 작년부터 불붙기 시작한 기본소득 도입 논의는 실제로는 기본소득이 추구하는 제도에 대한 논의라기보다는 우리나라에는 매우 낯선 수당 제도에 대한 브랜딩(branding) 이라고 보는 것이 타당할 것이다. 이는 불과 몇 년 전에 우리 사회의 주요한 논쟁거리였던 보편이냐 선별이냐에 대한 논쟁에서 한발자국 더 나아가는 것으로 보인다.

사실 수당제도는 보편복지의 정도가 가장 큰 방식으로서 선진국에서도 재정부담 때문에 축소하는 경향이 있는 방식이다. 그렇지만, 우리나라에서는 저출산에 대한 하나의 대응으로서 보편적인 아동수당 도입 필요성이 다루어지고 있는 상태이며, 높은 취업 문턱을 실감하고 있는 청년에 대한 지원도 언급되고 있는 상황이다. 그리고 우리나라에서는 낮은 수준의 기본소득 방식을 도입한다고 해도 연간 수십조원의 추가적인 재원이 요구된다는 점에서 이에 대한 도입을 위해서는 전향적인 재원마련 방안에 대한 논의가 필수적일 것이다.

최저임금 높여 노동시장 불평등 개선

다음으로 언급하고자 하는 것은, 선진국에서 논의되고 있는 생활임금에 대한 논의이다. 흔히 노동시장에서의 분배는 1차 분배, 사회복지에서의 분배는 2차 분배로 일컬어진다. 후자에 대해서는 우리사회의 다양한 복지정책에 의해서 제공되는 것이기 때문에 별도의 설명이 필요하지 않을 것이지만, 전자의 경우는 사실 사회복지의 영역이라기 보다는 경제 혹은 노동의 영역으로 간주되는 경우가 많았다. 그러나 1차 분배는 2차 분배에 영향을 미치기 마련이며 특히 최저임금 제도는 과거부터 사회복지의 한 부분으로 다루어지기도 하였다.

그런데 최근 선진국들에서는 최저임금보다 높은 수준의 ‘생활임금제도’를 도입하는 시도가 활발해지고 있다. 과거 복지국가들은 ‘근로= 탈빈곤’으로 받아들였지만, 최근에는 이른바 근로빈민들이 생겨나게 되면서 일자리 획득이 빈곤해결을 위한 필요충분조건이 되지 못하는 양상이 강해지고 있다. 그러므로 최저임금에 대한 논의는 2차 분배를 추구하는 복지의 이슈가 아니라는 주장은 타당하지 않으며 이에 대한 논의는 필수적이다.

이에 선진국들은 최저임금보다 높은 수준의 임금을 제공하는 것을 목표로 하는 생활임금제도를 이미 오래전부터 특정 지역별로 시행하여 왔다. 이는 해당 지역별로 생활 물가가 다른 상황에 대처하기 위한 대안 정책으로서, 생활임금 이하의 급여를 지급하는 회사들은 정부의 사업에 입찰 등을 제한시켜 자발적으로 임금을 높이도록 하는 방법이다.

그러나 이러한 방식은 그 효과가 제한적일 수밖에 없었다. 그런데 작년에 영국에서는, 기존의 런던에서 제한적으로 운영하던 생활임금을 영국 전역으로 확대하면서 25세 이상 모든 사람들에게 기존 최저임금보다 20% 가까이 높은 생활임금 이상을 의무적으로 제공하도록 하였다. 이러한 시도는 오래전 1차 분배를 위하여 설계된 최저임금제도가 현재의 사회경제적 상황에서는 더 이상 유효하지 않다는 판단에 기초하는 것으로서 과거와는 다른 새로운 접근이라고 볼 수 있다.

우리나라에서도 일부 지자체에서 생활임금제도를 실시하고 있다. 그러나 효과는 제한적인 수준이며 이를 강제화할 수 있는 방안은 사실상 부재한 것이 사실이다. 최저임금 이슈가 지속되는 상황에서는 영국의 사례처럼 최저임금을 국가 차원의 생활임금 개념으로 확대하던지, 아니면 현재 선진국 수준 대비 턱없이 낮은 최저임금을 높임으로써 노동시장에서의 1차 분배의 불평등을 개선하기 위한 논의가 필요하다.

차기정부, 복지정책 전향적 사고 필요

지금까지 기본소득과 생활임금이라는 향후 우리 사회에서 주요한 복지 이슈가 될 만한 주제에 대해서 다루어 보았다. 이들 이슈들은 단지 올해에만 다루어질 이슈는 아니지만, 올해는 이러한 논의의 본격적인 출발점이 될 수 있을 가능성이 높다는 점에서 주목할 필요가 있다. 이어서 지난 10년 보수정권 하에서의 복지정책을 간략히 평가하고 현 시점에서 복지정책이 반드시 다루어야 할 시급한 과제들을 논의해보고자 한다.

이명박 정부가 표방한 ‘능동적 복지’나 박근혜 정부가 표방한 ‘맞춤형 복지’는 모두 긍정적인 평가를 내리기 어려울 것 같다.

시장 만능주의를 추구한 이명박 정부는 애초에 복지는 소비적인 것이며 경제성장 만으로 생활 문제는 해결된다는 산업화 논리에 충실하였다. 그 기간 동안 무상보육이나 무상급식 등의 전향적인 정책이 도입되기는 하였으나, 이는 정권차원에서의 철학이나 계획에 기초한 것이었다기보다는 여론이나 야당이 선점한이슈를 차용하여 진행시킨 것에 지나지 않았다.

그에 반해, 박근혜 정부는 복지를 전면에 내세우고 당선되었다는 점에서 큰 기대를 하기도 하였으나, 기초연금 도입은 본래 공약에서 크게 후퇴한 수준으로 도입하였고, 기초생활보장제도 개편 역시 충분한 수준에 이르지 못하였으며, 중앙정부와 지방정부 사이의 중복사업 조정역시도 요란하게 시작하였으나 그 성과는 찾아보기 어렵다. 보다 결정적으로는 국민연금기금을 본래의 목적에 맞지 않게 사용하여 결과적으로 국민연금 가입자들에게 해를 끼치게 함으로써 복지정책에 대한 신뢰를 크게 약화시켰음은 비판받아 마땅할 것이다.

다음 정부는 보수건 진보건 이념에 관계없이 현시점의 우리 사회에서 사회복지에 대한 중요성을 인식하고 복지정책에 대한 전향적인 사고를 할 필요가 있다. 이는 재정확대만을 이야기하는 것이 아니라, 현재의 많은 사회문제들에 대해 이를 개인의 책임이 아니라 국가만이 해결할 수 있다는 적극적인 자세를 가져야 한다는 점이다. 예를 들어 조선업 불황으로 이어진 고용불안과 대량 해고에 대해 우리나라의 복지제도는 고용보험 이외에는 마땅한 대안이 부재한 실정이다.

그러나 고용보험 급여 수준은 결코 직장을 잃은 가장이 가족구성원들과 실직기간 동안 생활할 수 있는 수준에 턱없이 부족한 실정이다. 노인빈곤 문제 역시 마찬가지로서, 기초연금 도입으로 연간 10조원 가까운 막대한 재원이 투입되고 있음에도 불구하고 여전히 OECD 기준으로 노인빈곤율이 압도적으로 가장 높은 상황이다. 기초연금을 더 증액하는 대안을 제시할 것인지, 아니면 그보다는 노인에 대한 별도의 의료비 본인부담제도를 도입하여 부담을 줄여줄 것인지 등 다양한 논의가 필요하다.

현재도 대응이 늦었으나 더 이상 늦출 수 없는 사회복지의 과제는 출산율을 높이는 노력이다. 정부는 저출산 문제를 해결하기 위해서 100조원을 썼다고 하지만, 이를 실감하는 사람들은 거의 없는 것이 사실이다. 실제 출산율 증가로 이어지지 않는 것은 정부의 정책 자체가 잘못되었을 수도 있지만, 그보다는 재정여건이 제한되어 있는 상태에서 제시되어 왔던 정책은 마치 가뭄으로 논밭이 갈라지고 있는데 화초용 분무기로 물을 뿌리는 격에 지나지 않는다.

그러한 정책은 하지 않는 것보다는 다소 나을지 모르지만, 이러한 재앙적인 사회문제 해결과는 거리가 먼 접근일 뿐이다. 다시 말해서, 난임부부 지원 등은 하지 않는 것보다는 나은 정책이지만, 저출산의 기본적 문제인 교육비 문제, 주거 문제, 그리고 보육 문제 등에 대한 대안 없이는 결코 해결될 수 없을 것이다.

백화점식 정책으론 소기 성과 불가능

지금까지 살펴본 저출산 문제, 노인빈곤 문제, 실업 문제 등은 결코 단순한 문제가 아니며, 우리사회의 구조적인 문제가 밖으로 나타난 현상이다. 따라서 이를 해결하는 것은 반짝 아이디어나 임기응변으로 접근해서는 안 되며, 체계적이고 전략적인 접근이 필요하다. 또한, 앞에서 다룬 기본소득 논의까지 고려한다면, 우리 사회에서는 복지확대 논의와 함께 재원확보 방안에 대한 논의까지 반드시 동반되어야 한다.

현재 우리나라 사회경제적 여건은 여러 측면에서 위기 상황이다. 사회복지 확대를 위해서 획기적으로 세율을 올리는 것은 자칫 여러 부작용을 야기할 개연성이 있으며, 따라서 정책의 우선순위를 설정하는 것이 중요하다.

정부는 갈등을 줄이겠다는 명목으로 다양한 정책을 백화점식으로 유지하기보다는 핵심적인 정책에 집중해야만 한다. 다른 한편으로는 정권의 성과를 드러내기 위해 여건도 마련되어 있지 않은 상황에서 제도를 도입하는 것은 지양하여야 한다.

지난 10여년 동안 우리는 민간 보육시설이나 민간 장기요양시설들이 들어오면서 엄청난 갈등과 혼란을 경험한 바 있는데, 이는 여건이 확립되어 있지 않은 상태에서 무리하게 제도를 도입한 결과였다.

출산율 개선 대책으로 아동수당을 도입하려는 목소리가 여기저기서 나오고 있으나, 교육 문제나 주거 문제를 방기한 상태에서 아동수당의 도입은 실제 제도 도입의 효과로 이어지지 않을 것이다.

새로운 제도를 도입하는 것, 추가적인 재정을 투입하는 것에 집착해서는 사회복지의 발전을 기대하기 어렵다. 어렵더라도 영리 이해당사자들(병원, 보육시설등)을 때로는 설득하고 때로는 제재하여 원래 사회복지가 추구하려는 목표를 달성하도록 하는 노력이 필요하다. 차기 정부는 비전을 가지고 앞으로 나아가야 하는 정책은 흔들림 없이 추진하고, 지난 10년간 잘못 설계·운영되어 온 정책에 대해서는 지속적인 조정을 병행하는 지혜가 필요할 것이다.

* 이 기사는 월간 복지저널 2017년 2월호(통권 102호)에 게재된 기사입니다.