고령사회는 노동생산성 감소, 자본수지 및 재정수지 악화 등으로 인한 경제성장률 둔화는 물론이고 노동력 감소 및 노동생산성 저하로 인한 성장잠재력 악화 등 노동시장에도 심각한 영향을 미칠 것으로 예상되고 있다.

 

이인재 한신대 교수
이인재 한신대 교수

 

노인일자리사업 의의와 정책 현안

 

 

우리나라는 2018년 65세 이상 인구 14% 이상인 고령사회에 진입할 것으로 예측되고 있다. 저출산·고령사회의 인구구조로 변화하는 것이다. 우리나라의 65세 이상 인구는 2013년 현재 전체인구의 12.2%를 차지하며, 2020년 15.7%, 2040년 32.3%, 2060년 40.1%로 지속적으로 급증할 전망이다.

 

더욱이 고령인구의 증가 추세 속에서 특히 85세 이상의 초고령인구의 증가 속도가 매우 빠르게 나타나고 있다. 85세 이상 인구는 2010년 37만명에서 2030년 130만명 이상으로 약 3.6배로 증가하여 65~74세, 75~84세의 2.2배에 비하여 높은 증가 속도를 보여주고 있다.

 

저출산으로 인한 총인구 규모가 감소하고 사회경제를 지탱하는 생산가능 인구는 크게 줄어들 전망이다. 생산가능인구는 2010년 시점 3598만명(72.8%)으로, 2016년 3704만명을 정점으로 감소하여 2050년까지 1000만명 이상 감소, 2060년에 2187만명(49.7%) 수준에 머물 것으로 전망되고 있다. 특히 생산가능 인구는 베이비붐 세대가 고령인구로 진입하는 2020~2028년경 연평균 30만명씩 급속히 감소하고 있다.

 

우리나라의 인구 전망에서 우려되는 점은 인구의 감소현상에 더해 생산가능인구의 감소폭이 훨씬 클 것으로 예상된다는 사실이다. 인구구조의 변화 결과, 노년부양비는 증가할 것으로 예측된다.

 

생산가능 인구 100명당 노인 인구수를 나타내는 노년부양비는 2020년 22.1명, 2060년에는 80.6명까지 증가하여 생산가능 인구 1명이 노인 0.8명을 부양해야 할 것으로 예측된다. 고령화는 일하는 세대의 노인부양부담 증가로 연결되어 세대 간 갈등을 촉진할 우려가 있다.

 

출산율의 저하와 인구의 고령화 결과 우리 사회는 여러 가지 도전에 직면해 있다. 고령사회는 노동생산성 감소, 자본수지 및 재정수지 악화 등으로 인한 경제성장률 둔화는 물론이고 노동력 감소 및 노동생산성 저하로 인한 성장잠재력 악화 등 노동시장에도 심각한 영향을 미칠 것으로 예상되고 있다. 저출산의 문제를 해결할 출산력 제고는 단기간에는 이루어지기 어려우며, 출산력 회복에는 최소 20∼30년 이상이 소요되며, 노인 인구의 지속적 증가 역시 불가피한 현실이다.

 

OECD에서는 1996년부터 고령화가 중요한 이슈로 다루어지기 시작했다. OECD 정책의 핵심은 '활동적 고령화(active aging)'로, 개혁안의 골자 중 하나는 개인의 고용을 촉진하는 것으로 고령자의 노동시장 참여율 증대와 고령 근로자에 대한 취업기회 확대 및 지식과 기술 향상 프로그램 운영을 통한 고용능력의 증진을 중요한 과제로 제시하고 있다.

 

우리 사회 역시 고령사회의 진입을 앞에 두고 국가 경쟁력 강화는 물론이고 우리사회의 지속적 존립을 위해서는 노인이 계속해서 일을 할 수 있는 시스템이 요구되고 있다. 즉 고령시대를 맞이하여 노인인력 활용은 중요한 과제가 되고 있다.

 

현재 노인일자리사업(재정지원일자리사업)은 65세 이상을 대상으로 실시되고 있으며, 참여노인의 평균 연령이 74세이다. 또한 노인일자리사업이 출범하던 당시의 기대수명은 78.04세였지만, 2014년에는 82.4세로 높아졌다. 2004년 65세의 기대수명도 17.75년이었지만 2014년 65세의 기대수명은 20.1년이다. 최근으로 올수록 노년기가 길어지는 것이다.

 

이에 65세 이상 노인들의 일자리 필요성과는 별도로 현재 고용정책의 사각지대에 있는 60세 이상 65세 미만 고령층의 고용문제가 새롭게 등장하고 있다. 우리나라는 세계에서 유례없이 고령화가 빠른 속도로 진행되고 생산가능인구가 이미 감소하였을 뿐 아니라, 역량 있는 구성원이 노년기에 진입하고 있어서 정년 60세가 안착된 이후에는 60세 이상 고용에 대해 관심을 가질 것으로 예측된다. 또 당위성 차원에서도 근로능력·근로의사가 있는 60세 이상의 고용지원체계가 마련되어야 국가적·개인적 차원에서도 도움이 될 것으로 판단된다.

 

물론 노후소득보장제도의 내실화와 사회안전망 강화 또한 병행되어야 한다. 퇴직 후 근로능력이나 근로의사가 없는 계층도 많고, 일을 해도 여전히 팍팍한 삶을 살아야 하는 노인도 많기 때문이다.

 

우리나라의 노인인력활용정책으로 노동부의 고령자고용정책과 보건복지부의 노인일자리사업이 대표적이다. 노인들에게 일자리를 제공하는 것은 여러 가지 측면에서 의미가 있다. 노인들이 일을 하게 됨에 따라 노후소득 보장 시 연금 부담 감소, 일을 함으로써 건강한 노후생활을 영위하여 건강보험 재정 건전화에 일조, 일을 하는 노인의 자긍심 강화와 가족 간의 관계 개선에 일조하는 등 다양한 장점이 있다. 2004년 본격화된 노인일자리사업은 첫 해 2만5000자리부터 2013년 25만자리까지 10년간 약10배 증가하였으며, 2015년에는 38만자리를 넘어서는 등 매년 국가가 제공하는 일자리 수를 급속하게 늘리고 있다.

 

2016년 시점에서 노인일자리사업의 정책 현안은 크게 3가지로 정리할 수 있다. 첫째, 잦은 명칭변경에서 확인할 수 있는 바와 같이 불확실한 노인일자리사업의 정체성을 재확인해야 한다. 노인일자리사업은 그 간 '일자리'란 용어 때문에 '취업, 고용, 근로' 개념과 혼동되어 여러 가지 문제점이 발생되고 있다.

 

예를 들어 노인일자리 참여 노인의 근로자성의 인정으로 사업수행기관의 문제는 심각하다. 무엇보다 상시 근로자 수 증가로 기관 부담 고용보험료율 상승, 장애인 의무고용(부담금), 정규직 산전후 휴가기간 급여부담, 직장어린이집 의무 설치 등의 제도적 의무가 따른다. 동시에 수행기관들은 주2∼3일, 월 30시간 정도로 사업을 운영하는 특성을 반영하여 각종 근로수당이나 기타 세제의 추가부담, 최저임금반영으로 인한 사업운영상의 문제점도 제시되고 있다.

 

노인일자리사업은 현 정부의 국정과제인 '고용률 70% 달성'에도 포함되지 않는 65세 이상을 주 정책대상으로 하고 있으며, 2016년도 전체 사업량(38만7000자리) 중 시장형(창업형과 취업형)은 약 22%(8만4000자리) 수준이라 여전히 지역사회 개선 및 문제 해결을 위한 사회공익적 활동이 대다수를 차지하고 있다. 따라서, 노인일자리사업은 노인의 사회참여를 촉진하고 이를 통해 소득보충, 건강증진, 사회관계 향상 등 활기찬 노후를 영위할 수 있도록 지원하는 노인복지적 측면이 강한 사업으로 고용정책에서의 '일자리'와는 다르다는 것을 인식해야 한다.

 

관련문제 해결을 위한 2016년 보건복지부의 일자리 명칭 변경과 활동유형 구분은 고용노동부 등 관계부처와의 합의나 법령개정에 따른 것이 아니라 보건복지부 사업지침에만 근거한 것으로 업무추진과정에서 수행기관들 간 지속적인 혼선이 불가피한 상황이다. 실제로 각 지방노동관서에 따라 사업참여 노인의 근로자성에 대해 각기 다른 기준을 적용하는 사례들도 발생되고 있다.

 

따라서 실효성있는 정책이 되기 위해서는 국가와 지자체의 예산에 근거한 정부주도형일자리 중 단기간·단시간일자리의 경우는 비록 참여자가 상시근로자로 인정된다 하더라도 사업수행기관 운영에 있어서 고용보험료율 장애인고용, 산전후휴가, 직장어린이집 설치 등에는 정규직원 수만을 고려하도록 하는 예외조항을 두거나 근로수당 지급 등에 있어서는 세제상의 혜택을 주는 방안 등을 마련할 필요가 있다. 또 학교나 지역아동센터 등 지속적으로 수요처가 있는 사회활동의 경우는 사업수행기관이 아닌 수요처에서 직접노인들을 고용하는 방식도 고려해 볼 수 있다.

 

둘째, 노인일자리사업은 국가의 핵심 노인복지정책의 하나로 중앙정부차원에서 총괄적 기획 및 관리가 필요함을 인식해야 한다. 노인일자리사업은 '건강하고 활기찬 노후생활보장'을 지향하는 노인복지정책의 핵심정책영역이다. 노인복지정책은 지자체의 사업수행체계가 완비되지 못하고 지역별 불균등성이 높아 대부분 국고보조사업 방식으로 운영되고 있어 지자체 역량강화와 전국적 균형을 유지하기 위해서는 중앙에서의 사업기획 및 관리가 지속적으로 필요하다.

 

노인일자리사업은 2014년 국무조정실 주관 '국민 5대불안 완화를 위한 부처간 협업과제'로 선정되어 보건복지부 중심으로 추진하도록 확정된 바 있다. 따라서 정부 국정운영 핵심과제로도 채택되어 추진되고 있는바 중앙에서 전국 단위로 사업의 양적·질적 성과를 관리해야 한다. 급격한 고령화에 대한 대응방안이 미흡한 상황에서 '소득-건강-생활(일)-요양'이라는 생애 종합적인 노인복지정책을 체계화하고 기획하는 중앙정부의 역할이 매우 중요한 시기임을 잊지 말아야 한다.

 

셋째, 노인일자리사업 확대를 위한 다양한 정책과제들이 구체화되어야 한다. 예를 들면 사회공헌형 일자리, 시장진입형 일자리 확대 방안, 시장형 일자리의 다양한 정책수단, 베이비 붐 세대 은퇴(예정자)의 사회공헌 일자리와 관련해서 시니어직능클럽 활용방안, 노인일자리사업 사업수행체계 및 지원체계 논의, 사회적·경제조직을 활용한 노인일자리 활성화 방안, 노인일자리사업 현장에서 나타난 일자리참여노인 근로자성 문제, 수행기관 전담인력 근로조건 개선 문제 등에 대한 구체적인 개선방안이 모색되어야 한다.

 

민간 시장형 노인일자리사업 창출 방안

 

2016년부터 정부는 노인일자리정책이 정부예산에 기반한 공익적 일자리를 넘어 민간시장형 일자리창출을 주요 정책방향으로 설정하고 있다. 민간 시장형 일자리 창출을 새로운 정책으로 확장한 것은 고용사각지대 60세 이상 고령층 고용문제의 대두라는 정책환경변화는 물론이고 노인일자리 사업현장의 요구를 반영한 측면이 강하다.

 

실제 일자리유형별(공공 대 민간) 노인일자리 수요·공급 분석을 수행한 결과를 보면, 2015년 신규정책대상의 약 70%가 취업 등 민간분야 일자리를 선호하는 반면, 현행 노인일자리사업의 민간분야 일자리의 비중은 2015년까지 매년 10%대로 매우 낮아(2016년도 들어 20%대로 확대되었다), 민간분야 일자리 확대가 불가피하다.

 

인력파견형, 시니어인턴십, 고령자친화기업 같은 상대적 고임금의 민간분야 일자리가 많이 확충되지 못하고 있는 것은 현실적으로 이러한 일자리들을 창출하는 것이 쉽지 않기 때문이다. 노동시장에서 경쟁력이 떨어지는 노인에게 민간분야 일자리를 창출하여 제공하기 위해서는 수행기관의 역량, 시장의 수요 그리고 적절한 제도의 뒷받침이 함께 마련되어야 한다.

 

관련해서 구체적정책제안은 다음과 같다.

 

첫 번째 정책과제는 시장에서 필요로 하는 노인인력 수요발굴과 노인적합직종을 개발하는 것으로 기업의 노인고용의 가장 큰 장애요인으로 지목되는 항목이다. 첫째, 60대 고용활성화의 성패는 60대 인력수요 발굴에 달려있다. 어떤 기업이 60대 근로자를 채용할 의사가 있는지에 대한 정보가 파악되면, 이에 맞는 인력을 찾아서 직업훈련 후 연계하면 된다. 현재 노사발전재단에서 전직지원센터 기업회원(약 735개사)을 대상으로 인력수요조사를 실시하고 있지만, 신규채용여부, 채용시기, 채용하고자 하는 연령대, 교육수준을 조사할 뿐이다.

 

기업이 창출할 의사가 있는 일자리의 근로조건, 직종 등에 대한 조사는 거의 실시되지 않고 있다. 그나마도 아직까지 60대 인력에 대한 수요조사는 거의 이뤄지지 못하고 있으며, 2015년 본격적으로 기업대상 연구조사가 이루어졌다. 따라서 공적차원에서 정기적인 기업대상 60대 인력조사가 필요하다.

 

둘째, 60대 적합직종·직무를 개발해야 한다. 2011년 시작한 보건복지부 시니어인턴십 사업은 고령인력에 대한 부정적고정관념과 인력의 생산성에 대한 잘못된 인식으로 인력채용을 기피하는 문제를 노출하고 있다. 또한 중소기업과 일부 업종은 인력난을 겪고 있음에도 불구하고 임금보조금(고령자고용촉진장려금 등)을 활용한 고용에 머무르고 있다. 그러나 미국 노동부는 우리나라와는 달리 고성장분야에서만 인턴을 실시하는 사례도 있다(CAEL, 2012; Heidkam et al., 2012;SPRA, 2013; 지은정 외, 2015 재인용).

 

따라서 우리나라 시니어인턴십사업의 정책효과를 증진시키기 위해서는 새로운 고용시장 발굴이 중요한 정책과제가 된다.기업이 고령자를 고용하려고 해도, 정년퇴직한 60대 고령근로자에게 어떤 직무에 배치해야할지 모르는 경우가 대부분이다.

 

물론 우리나라 고용노동부는 제도적 지원을 통해 고령자의 고용을 촉진시키기 위해 1992년 이후 고령자 적합 직종을 선정하였고, 2007년에는 준고령자·고령자 우선고용직종을 선정하고 있다. 그러나 현재 고령자 우선고용직종은 55세 이상을 대상으로 하고 있어 주요 정책대상인 60세 이상에 바로 적용하기에는 한계가 있다.

 

두 번째 정책과제는 민간시장 진출을 위해서는 기업과의 연계를 강화해야 한다. 예를 들어 기업사회공헌활동을 활용한 노인일자리 개발을 적극적으로 모색해야 한다. 기업의 사회공헌활동을 노인일자리사업과 연계한 사례는 이미 존재한다. 대표적 사례로 LH 시니어 사원 협력사업이 있다. LH공사는 전국 임대아파트에 시니어 인력을 활용해 임대주택관리, 운영업무를 수행해 주거복지 향상에 기여하고 있다. 2010년 우리나라 최초로 시니어 사원을 채용해 2016까지 총 6회에 걸쳐 1만1000개의 일자리를 제공, 공기업 최대 실버고용을 창출했다.

 

노인일자리사업을 기업사회공헌과 연계하게 되면, 노인일자리사업에 필요한 자원을 확장할 수 있다. 서구 사회복지제도 역사를 보면, 민간자원조직의 선도적 역할을 확인할 수 있다. 최근의 자본주의 경제위기가 초래한 국가복지재정의 한계는 초창기 자원조직 등 시민사회영역의 자원동원능력에 재차 주목하고 있다. 유럽은 이러한 측면에서 국가적 차원에서 자원영역을 육성하는 노력이 지속되고 있다. 자원봉사를 중앙정부 차원에서 육성하는 우리나라도 유사한 정책적 시도를 하고 있다.

 

기업사회공헌은 시민사회의 자원역량에 더하여 시장영역의 자원역량을 사회문제해결에 동원한다는 측면에서 한 단계 더 진행된 측면이 있다. 확장된 자원을 노인일자리 개발과 연계하는 정책적 관심이 요구된다. 민간분야 일자리 개발 전략으로 CSV(creating shared value, 공유가치 창출)와 CSR(Corporate Social Respon sibility, 기업의 사회적 책임 활동)을 도입할 수가 있다. 먼저, 시급한 사회문제 해결을 위한 기업의 사회적 책임(CSR) 모델을 개발하는 방법이다.

 

예를 들어 노인자살이나 저출산에 대응하기위한 사업이나 과제를 추진함에 있어 노인인력을 활용하는 사업으로 전환하는 것이다. 뿐만 아니라, 기업과 공유가치창출(CSV)로 상호 윈윈할 수 있는 모델을 개발하는 방법이다. 밸류체인에 '노인일자리'가 포함되도록 설정, 기업 경영활동과 노인 일자리가 연결되게 함으로써 일자리의 지속가능성을 확보할 수 있다.

 

셋째로, 노인인력활용을 기존의 공공일자리 중심에서 민간시장영역까지 확대하기 위해서는 보건복지부의 복지 일자리와 고용노동부의 시장 일자리를 연계·융합하는 거버넌스 구축이 필요하다. 관련해서 일본 사례를 보면, 일본은 민간시장 취약계층 고용인프라를 통합하여 운영하고 있다. 일본의 고령·장애·구직자고용지원기구(JEED)는 고령자의 고용확보, 장애인의 경제적 자립의 추진, 구직자 및 재직자의 직업능력개발 및 향상을 위해 고령자, 장애인, 구직자, 사업주 등에게 종합적인 지원을 하는 일본 후생노동성 산하의 독립행정법인이다.

 

JEED는 고령자 사업, 장애인 사업, 직업능력개발 사업을 수행하던 기관 및 사업들이 공공서비스의 통합, 효율화, 예산절감 차원에서 단계적으로 통폐합되면서 2011년 만들어진 기구이다. 결론적으로 노인고용문제를 공공일자리차원에서 민간시장영역으로 확장하기 위해서는 보건복지부 차원을 넘어서 고용노동부를 포함하여 범부처간 협업이 가능한 저출산고령사회정책차원의 거버넌스 구축이 필수적이다.

 

민간영역에서 60세 이상 노인 고용을 본격화하기 위해서는 중앙정부차원의 거버넌스 구축과 함께 노인고용을 위한 지원체계가 만들어져야 한다. 현재 노인일자리사업은 공공일자리 중심으로, 이를 위한 지원체계가 구축되어 있을 뿐이다. 민간영역의 노인고용을 확대하기 위해서는 중앙차원의 노인인력개발원, 광역차원의 노인인력개발원 지역본부, 기초단위의 지원체계까지 기본 인프라가 갖추어져야 한다.

 

기존 사업수행기관 대상 연구결과에서도 현재의 고용지원체계로는 60세 이상 민간 노인고용 확대는 어려운 실정이며, 특화된 노인고용지원사업의 필요성을 강조하고 있다. 노인고용지원조직은 기업과 고령자간 매칭, 기업 및 고령자의 구인구직시 어려움 해결 및 고령자 시간제근로, 인력파견, 고령자친화기업 등 고령자 고용 전반에 걸친 사업 지원 및 관리 역할을 담당해야 한다.

 

마지막으로 고령자 고용과 관련된 전문가(고령자 고용컨설턴트 등)제도를 신설하는 방안도 고려되어야 한다. 전문가 제도를 활용하고 있는 일본의 사례를 보면, 일본은 고령자 고용 지원을 위해서 고령자 고용어드바이저 제도를 운용하고 있다. 일본 정부는 고령자 고용어드바이저를 통해 사업주에게 고령자 고용과 관련된 상담, 컨설팅, 연수서비스 등을 제공하고 있다. 어드바이저 제도는1983년 정년연장 어드바이저 제도로 만들어져 1986년 고령자고용어드바이저 제도로 개편되어 현재에 이르고 있다.

 

고령자 고용어드바이저는 고령자 고용과 관련된 문제해결능력을 갖춘 전문가로 사회보험노무사, 중소기업진단사, 세무사 등으로 구성되어 있다(주로 노무사). 고령자 고용어드바이저는 고령자 지원사업을 담당하고 있는 고령·장애·구직자지원기구(JEED)가 관리·운영하고 있으며, JEED는 고령자 고용어드바이저를 매년 지역별로 선발하고 있다. 고령자 고용어드바이저의 역할은 사업주의 요청에 따라 고령자 고용관리에 고심하는 기업을 방문해 기업진단시스템을 활용해 문제점과 과제를 파악·정리해 기업 실정에 맞는 조언을 제공하는 것이다.

 

참고문헌 

김우주(2016), 노인일자리사업평가, 국회예산정책처

박윤섭(2015). '노인사회활동지원사업(공익활동)에 대한 노동관계법령 적용의 이슈와 접근방안 모색', 국회토론회

지은정 외(2015), '노인 일자리 및 사회활동 지원사업 개편방향 연구 : 시장형 사업을 중심으로', 한국노인인력개발원

 

* 이 기사는 한국언론진흥재단의 언론진흥기금을 지원받아 작성되었습니다.

* 이 기사는 월간 복지저널 2016년 10월호(통권 98호)에 게재된 기사입니다.

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